‘Kroniek van een voorspelde stikstofcrisis: overheid is logge tanker die enkel keert na gerechtelijke acties’

‘Dat de Vlaamse overheid enkel van richting verandert na gerechtelijke acties, moet ons zorgen baren’, schrijft milieujurist Hendrik Schoukens over het veelbesproken stikstofarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen verwees het Vlaamse stikstofbeleid van de voorbije zeven jaar naar de prullenmand. Dat komt nauwelijks als een verrassing. Op deze website en ook in andere media schreef ik in 2019 nog dat het Vlaamse non-beleid op juridisch drijfzand was gestoeld. Het mocht niet baten. Voor de -tigste keer blijkt dat onze Vlaamse overheid een erg logge tanker is, die enkel te keren valt na gerechtelijke acties. En dat zou ons zorgen moeten baren.

Dat een regio gekenmerkt door intensieve veeteelt, industrie en een dicht wegennet op de Europese stikstofkaart rood ingekleurd staat, vormt géén verrassing. Iedereen herinnert zich wel de terugkerende politieke hoogspanning omtrent die vermaledijde mestactieplannen. En eerder was al duidelijk dat de uitstoot van stikstofoxiden door het verkeer en industrie vooral in stedelijke gebieden de menselijke gezondheid in gevaar bracht.

Maar in tegenstelling tot de Europese Nitraat- en Luchtkwaliteitsrichtlijnen, bevatten de Europese Natuurrichtlijnen minder derogatiemogelijkheden wanneer het gaat over de bescherming van onze EU beschermde natuur. Het juridische kader is redelijk strikt, zoals de Vlaamse overheid tot zijn eigen scha en schande kon ervaren in menig infrastructuurdossier. Zowel de uitbreiding van Essers in Genk, de bouw van nieuwe havendokken in Antwerpen als de noord-zuidverbinding in Limburg sneuvelden al bij de rechter omdat ze te soepel omsprongen met de beschermingsverplichtingen uit die Europese natuurwetgeving.

Het dikke deken stikstof dat we over die overbelaste natuur uitrollen, maakt dat de biodiversiteit verder verdwijnt. Heide vergrast, bossen verschralen en zelfs hogerop de voedselketen laat de overload aan stikstof zich voelen. Qua depositiedruk is Vlaanderen de koploper in Europa, met een gemiddelde stikstofneerslag van om en bij de 23 kilogram per hectare per jaar. Heel wat kwetsbare natuur ondervindt reeds significante schade bij een druk van 8 kilogram per hectare. Men duidt die grens aan als de ‘kritische last’. Ter illustratie, in bepaalde hotspots in West-Vlaanderen en de Kempen is sprake van een lokale depositie van maar liefst 40 kilogram per hectare.

Non-beleid

Dat Vlaanderen een juridisch zwaard van Damocles boven het hoofd hing, was al duidelijk in 2014. Wanneer het bad overloopt, moet men immers water laten weglopen vooraleer de kraan terug open te draaien. Tot 2012 daalde de stikstofemissies in Vlaanderen. Maar de voorbije tien jaar is sprake van een heuse stagnatie. De ammoniakreducties worden in hoofdzaak toegewezen aan nieuwe technieken om stallen te bemesten en de aanwending van zogenaamde ammoniakemissiearme stalsystemen. Punt is dat het laaghangend fruit ondertussen is geplukt en de laatste jaren eerder een stijging dan een daling van de stikstofdeposities te noteren valt.

Daar zit ons Vlaamse stikstofbeleid paradoxaal voor iets tussen. Want nu eerder in Nederland al was gebleken dat een non-beleid inzake stikstof kon leiden tot een vergunningenstop voor veehouderijen, wegenbouw en industrie, begon men ook in Vlaanderen te werken aan een programmatische aanpak stikstof (PAS). In 2014 besloot men – gelukkig maar – de Nederlandse boekhoudkundige aanpak niet te kopiëren. Die voorzag in een systeem dat bijkomende depositieruimte voorzag met verwijzing naar toekomstige reducties en natuurherstel. Het was een indrukwekkend staaltje vakmanschap, maar al te zeer gestoeld op vrijwillige engagementen. Het Europese Hof van Justitie stuurde Nederland terug naar af omdat het al te zeer een ‘programma op krediet’ betrof. Men anticipeerde al te zeer op de toekomst om alsnog bijkomende deposities te rechtvaardigen. En natuurherstel is zeker zinvol, maar de wetenschap is er nog niet uit of natuurherstel de natuur meer robuust maakt wanneer de deposities te hoog blijven.

Vlaanderen leek aanvankelijk de juiste keuze te hebben gemaakt door in 2014 niet voor zo’n boekhoudsysteem te kiezen. Maar schijn bedriegt. De Vlaamse non-aanpak was ironisch genoeg nog véél soepeler dan de Nederlandse. De deadline voor een operationeel PAS – eind 2019 – werd niet gehaald. Het resultaat: een Vlaams programma op krediet in het kwadraat. Deposities die in Nederland niet meer vergunbaar waren, passeerden geruisloos in Vlaanderen. Van een gelijk speelveld bleek hoegenaamd geen sprake. Dat werkte onder meer een stallentoerisme in de hand: bedrijven die in Nederland niet langer aan de bak geraakten, bouwden hun stallen niet over de grens.

Eén van de heikele punten was het voorlopige Vlaamse PAS enkel voor veehouderijen die meer dan 50% bijdragen aan de overschrijding van de lokale depositie op de nabijgelegen natuur op de rem stond. Bedrijven die onder de drempel van 5% bleven, ontsnapten de dans. Géén bijkomende milieubeoordeling hier.

En ook deposities die onder de 50% bleven konden nog worden bestendigd. Zo liep het stikstofbad opnieuw vol. Maar eerder Vlaams (!) onderzoek had aangewezen al die deposities samen, maar liefst voor meer dan de helft van de lokale ammoniakdepositie zorgden bij EU beschermde natuur. Een dood door duizend sneden-scenario diende zich uitdrukkelijk aan. Al die vele kleine deposities, maakten dat de globale depositiedruk niet langer daalde. Ook op dat punt was het Nederlandse PAS gesneuveld in 2018, terwijl de drempels hier veel lager lagen. Een gewaarschuwd man?

Systemisch falen

De beleidstilstand heeft nu een perfecte stikstofstorm gecreëerd. Pas nu de rechter eind februari 2021 – méér dan 7 jaar na de start van dit non-beleid – oordeelde dat dit systeem strijdig is met EU-recht, schiet de Vlaamse overheid in actie. Zeven jaar te laat. In 2016 organiseerden we nog een studiedag omtrent het Vlaamse stikstofbeleid, waarin we argumenteerden op welke punten het Vlaamse systeem niet voldeed. Ook na het Nederlandse PAS-arrest uit 2018 trokken meerdere experts, waaronder ikzelf, aan de alarmbel. Vergeefs. Op Vlaams niveau werden de vergunningen iets minder vlot verleend sinds medio 2019, met het aantreden van de nieuwe minister; maar op provinciaal niveau bleef de kraan onverminderd open staan. In 2019 was er een eerste arrest waaruit bleek dat het Vlaamse beleid problematisch was. Dat de Vlaamse overheid zich reeds jaren bewust was van dit probleem en de beleidskaders niet introk, is exemplarisch voor de toestand van het Vlaamse milieubeleid. Een overheid wordt toch geacht de wetgeving correct toe te passen in plaats van te wachten op een finale uitspraak van de rechter?

Net deze tactiek heeft ons in menig milieudossier al zoveel juridische problemen bezorgd. De rechtszekerheid is er niet mee gediend. Om het zonnepanelenfiasco niet bij naam te noemen. Bovendien lijkt het er wel op dat zonder rechterlijke uitspraak, er nog bijkomende vergunningen konden worden verleend.

Het stikstofdebacle kent géén winnaars. De natuurbeschermers worden eens te meer afgeschilderd als eco-fundi wanneer ze respect voor de wet vragen, terwijl de landbouwers het voorbije decennium een juridisch rad voor de ogen is gedraaid. Zachte heelmeesters maken echter stinkende wonden. Het voorbije jaar begint het ook de economische sectoren dat infrastructuurprojecten en industriële vergunningen in het stikstofvizier komen. Too little, too late.

De Vlaamse stikstofcrisis was een accident waiting to happen. Net zoals in andere dossiers – de onterecht hoge eigenaarsvergoeding bij de Vlaamse bouwshift vormt de recentste illustratie – wordt het advies van experts jarenlang genegeerd. Het primaat van de politiek heerst. Daar valt iets voor te zeggen: het zijn niet de experts die verkozen zijn om aan politiek te doen. Maar wanneer de politiek zijn fiat geeft aan een systeem dat juridisch met haken en ogen aan mekaar hangt, bewijst men niemand in dienst. Want ook de rechterlijke macht vormt een fundamentele pijler van ons maatschappelijke bestel.

Maar minstens even problematisch is het stuitend gebrek aan transparantie. De Vlaamse stikstofkoterij is een weinig overzichtelijk kluwen van niet-bindende wetgeving, depositiescans en aankondigingsbeleid. De Nederlandse stikstofboekhouding had nog het voordeel van de duidelijkheid.

Weet iemand eigenlijk hoeveel illegale deposities de voorbije 7 jaar in Vlaanderen onterecht zijn vergund? En is duidelijk op welke plekken de deposities de voorbije jaar nog is gestegen in plaats van gedaald? In welke gebieden is de milieudruk nu zo hoog, dat zelfs de bestendiging van bestaande vergunningen niet langer mogelijk is? En welke vergunningen zijn de voorbije jaar onterecht in omgevingsvergunningen met een permanent karakter omgezet, in weerwil van eerdere waarschuwingen van het Grondwettelijk Hof?

Had dan niemand het inzicht dat de jarenlange stilstand in dit dossier belangrijke ecologische en economische consequenties met zich meebracht?

Géén short-term fixes

Nu het stikstofbad verder overloopt, laat de Europese wetgeving weinig ruimte tot compromis. De kraan moet dichtgedraaid worden. En dat zal allicht transformatieve ingrepen vergen. De omvang van ons veestapel vormt één van de hete hangijzers. Waaraan een stevig prijskaartje is gekoppeld. Maar ook de verdere uitbouw van onze industrie in havengebied is niet langer een absolute zekerheid. De stikstofcrisis maakt het thema van ‘ecologische grenzen aan de groei’ wel erg tastbaar.

Het Nederlandse voorbeeld leert ons overigens dat er zich geen oplossingen op korte termijn aandienen. Het louter vooropstellen van toekomstige reducties is onvoldoende is om bijkomende deposities toe te staan. Zolang de positieve effecten van die reducties niet op het terrein zichtbaar zijn, moet men op de rem staan. Taking no for an answer is voor niemand makkelijk, maar het lijkt de ultieme consequentie van tien jaar beleidstilstand.

Vaak wordt in Vlaanderen door sommige experts en beleidsmakers geschermd met het ‘no goldplating’-argument. De gedachte is dat onze milieunormering niet strenger moet zijn dan de Europese wetten. Net om onze industrie niet te benadelen. Wat men er vaak niet bij verteld, is dat we op vele domeinen zelfs die Europese minimumstandaarden niet halen. An incovenient truth.