‘De koppeling tussen Europese centen en respect voor de rechtsstaat: gevolgen van een mijlpaalarrest’

Woensdag verwierp het Europees Hof van Justitie de bezwaren van Polen en Hongarije tegen het omstreden conditionaliteitsmechanisme. Volgens professor Europees Recht Peter Van Elsuwege (UGent) een mijlpaal in de Europese geschiedenis.

Op 16 februari sprak het Europees Hof van Justitie zich uit over de rechtsgeldigheid van een nieuw conditionaliteitsmechanisme dat het gebruik van EU fondsen koppelt aan het respect voor de principes van de rechtsstaat. Het belang van deze zaak kan amper worden onderschat. Dat blijkt reeds uit de samenstelling van het Hof van Justitie, dat uitzonderlijk in voltallige zitting (27 rechters) heeft geoordeeld, en het fundamentele karakter van de vragen waarover het Hof zich moest uitspreken. Onder andere premier De Croo sprak over een mijlpaalarrest. Maar wat zijn de gevolgen van dit arrest en hoe zit het nu met Hongarije en Polen in de EU?

Achtergrond van het conditionaliteitsmechanisme

Hongarije en Polen hebben zich steeds met hand en tand verzet tegen de invoering van Verordening 2020/2092, het juridisch instrument dat door het Europees Parlement en de Raad van de EU is aangenomen om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen misbruiken door lidstaten die de beginselen van de rechtsstaat niet respecteren.

Lange tijd blokkeerden beide landen om deze reden de goedkeuring van de Europese meerjarenbegroting en het coronaherstelfonds. Pas op de Europese Raad van december 2020 werd hierover een politiek compromis bereikt. De Europese Commissie engageerde zich om de verordening niet meteen toe te passen, maar eerst richtsnoeren te ontwikkelen en hierbij rekening te houden met het oordeel van het Hof van Justitie omtrent de juridische bezwaren van beide lidstaten.

Kort samengevat betwistten Hongarije en Polen de bevoegdheid van de EU instellingen om een nieuw financieel conditionaliteitsmechanisme in te stellen, naast de procedure van artikel 7 EU-Verdrag op grond waarvan de rechten van lidstaten kunnen geschorst worden bij ernstige en voortdurende schendingen van de fundamentele waarden waarop de Unie is gebaseerd.

Een dergelijke procedure werd ten aanzien van Polen reeds opgestart in 2017 en tegen Hongarije in 2018. De unanimiteitsvereiste voor het opleggen van sancties maakt het nemen van maatregelen via deze weg bijzonder moeilijk. Vandaar dat de laatste jaren werd gewerkt aan de ontwikkeling van alternatieve instrumenten om een antwoord te bieden aan de rechtsstaatproblemen in bepaalde EU lidstaten. Het blokkeren van de toegang tot EU-financiering bij schendingen van het rechtsstaatsbeginsel vormt daarvan een essentieel onderdeel.

Uitspraak van het Hof van Justitie

In een uitvoering gemotiveerd arrest heeft het Hof van Justitie alle bezwaren van Hongarije en Polen weerlegd. Vooreerst bezitten de EU instellingen op grond van artikel 322 van het EU-werkingsverdrag de bevoegdheid om financiële regels vast te stellen met betrekking tot de uitvoering van de Uniebegroting. Dit omvat de mogelijkheid om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen mogelijk wanbeheer door lidstaten die het niet nauw nemen met de beginselen van de rechtsstaat.

Deze specifieke doelstelling beperkt meteen ook het toepassingsgebied van de verordening: er kan alleen worden opgetreden wanneer er een reëel verband bestaat tussen een schending van het rechtsstaatbeginsel door een overheidsinstantie van een lidstaat en de uitvoering van de EU-begroting. De draagwijdte van artikel 7 EU-verdrag is veel ruimer.

Verder verduidelijkt het arrest van het Hof van Justitie dat het rechtsstaatbeginsel geen vaag politiek concept is, zoals beargumenteerd door Hongarije en Polen, maar een fundamenteel juridisch beginsel van het Unierecht. In dit verband wordt verwezen naar de uitgebreide rechtspraak omtrent, onder andere, de scheiding der machten, non-discriminatie en gelijkheid voor de wet.

Reacties uit Hongarije en Polen

Meteen na de uitspraak van het Hof van Justitie sprak de Hongaarse Minister van Justitie Judit Varga over ‘een politiek arrest’. Ze ziet een verband met de Europese kritiek op de beruchte Hongaarse ‘wet ter bescherming van het kind’, bij ons ook bekend als de ‘anti-homowet’ omwille van de controversiële bepalingen over seksuele minderheden. De Europese Commissie heeft hierover trouwens een inbreukprocedure ingeleid wegens discriminatie van de LHBTIQ-gemeenschap. Dit is een aparte procedure die losstaat van de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak over het financiële conditionaliteitsmechanisme.

Dat de Hongaarse vertegenwoordigers beide zaken met elkaar verbinden is echter geen toeval. In april staat een referendum over de Hongaarse wet op de agenda, samen met de verkiezingen voor een nieuw Hongaars parlement. De anti-EU retoriek vormt een rode draad in de campagne van Viktor Orban, die zelf al aangaf de legitimiteit van het Hof van Justitie niet te erkennen. Een gelijkaardig geluid is te horen in Polen, waar het gecontesteerde Grondwettelijk Tribunaal in het recente verleden al een aanval lanceerde op de Europese rechtsorde.

De reacties illustreren meteen het fundamentele probleem van de Unie. De huidige politieke elites in Hongarije en Polen miskennen de basisregels van de Europese constructie, waarbij het Hof van Justitie in Luxemburg als ultieme arbiter optreedt bij disputen over de interpretatie en toepassing van het Unierecht. De vraag rijst hoe lang dit kan getolereerd worden zonder dat het de werking van de Unie verder ondermijnt.

En nu? De Commissie aan zet

De vraag dringt zich op hoe het nu verder moet na de uitspraak van het Hof van Justitie. Een meerderheid in het Europees Parlement en ook lidstaten zoals Nederland en België dringen aan op een snelle toepassing van het conditionaliteitsmechanisme. De bal ligt in het kamp van de Europese Commissie, die het initiatief moet nemen om actie te ondernemen tegen Hongarije en Polen op basis van de procedurele voorschriften die in de verordening zijn opgenomen. In een eerste officiële reactie liet Commissievoorzitter Von der Leyen weten dat de Commissie het arrest eerst grondig zal bestuderen om “in de komende weken” duidelijkheid te verschaffen over de toepassing van het mechanisme in de praktijk.

De voorzichtige houding van de Commissie kan verklaard worden door juridische en politieke elementen. Enerzijds heeft het Hof van Justitie duidelijk gemaakt dat alleen situaties waarbij er een direct verband bestaat tussen inbreuken op het rechtsstaatsbeginsel en de uitvoering van de Uniebegroting onder het conditionaliteitsmechanisme vallen. De maatregelen die de Commissie voorstelt moeten evenredig zijn met de gevolgen van de schending voor de Uniebegroting. De Commissie moet, met andere woorden, een stevig dossier opbouwen om de problemen in Hongarije en Polen aan te pakken.

Anderzijds is de situatie in de betrokken landen alles behalve nieuw en zijn er voldoende elementen om snel te ageren. Vooral met betrekking tot Hongarije heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) al meermaals corruptie met EU gelden aangetoond. Misbruik bij aanbestedingen voor grote infrastructuurwerken en prestigeprojecten zoals de Pancho-arena, het voetbalstadion in de geboortestad van Viktor Orban, zijn uitgebreid gedocumenteerd. Mogelijk spelen er ook politieke motieven mee bij de timing van de Europese Commissie. Zo is de vraag of het conditionaliteitsmechanisme al voor de Hongaarse verkiezingen van 3 april zal worden geactiveerd.

In elk geval betekent een initiatief van de Commissie nog niet dat Hongarije of Polen meteen hun toegang tot de EU fondsen verliezen. De verordening omvat strikte procedurevoorschriften, waaronder verschillende raadplegingen met de betrokken lidstaten. Het duurt dan ook minstens vijf maanden vooraleer het vereiste uitvoeringsbesluit kan worden goedgekeurd.

Bovendien zijn ook verdere vertragingsmaneuvers te verwachten. Zo voorziet een preambule bij de verordening dat de geviseerde lidstaten de kwestie kunnen voorleggen aan de Europese Raad wanneer zij van oordeel zijn dat de voorgestelde maatregelen niet in overeenstemming zijn met de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijke behandeling van lidstaten. Hoewel het Hof van Justitie expliciet heeft verduidelijkt dat deze bepaling niet juridisch bindend is, kan een dergelijke démarche de procedure verder vertragen. Tot slot kan het uitvoeringsbesluit nog worden aangevochten voor het Hof van Justitie. Dit alles maakt dat het verhaal omtrent de toepassing van het nieuwe financiële conditionaliteitsmechanisme nog absoluut niet ten einde is.