De zwakke plekken van het Minsk-akkoord: waarom de komende dagen cruciaal zijn

In Minsk hebben de onderhandelaars een stappenplan vastgelegd om het conflict in Oost-Oekraïne te de-escaleren. Maar wat moeten we verwachten? Is het een broos akkoord of een eerste stap richting stabiliteit?

Na een marathonvergadering van meer dan 15 uur, voor Poetin ‘de langste gesprekken uit zijn carrière’, hebben alle partijen in Minsk een overeenkomst gesloten. Alle partijen, dat zijn Rusland, Oekraïne, Duitsland en Frankrijk, maar niet onbelangrijk: ook de vertegenwoordigers van de separatisten in Oost-Oekraïne.

Op het eerste gezicht is het een opluchting. Europees Commissaris voor Buitenlandse Zaken Federica Mogherini, liet voor de onderhandelingen al weten ‘dat deze gesprekken een keerpunt zijn – in de goede of in de slechte zin’.

Déjà vu

Maar het akkoord zorgt voor een déjà vu. Inhoudelijk zijn er veel parallellen met het akkoord dat in september gesloten werd tussen vertegenwoordigers van de regering in Kiev en de rebellenvertegenwoordigers. Dat akkoord, waarin ook een staakt-het-vuren was opgenomen, heeft niet lang stand gehouden.

Enerzijds zijn er genoeg redenen om te geloven dat dit Minsk-akkoord een broze overeenkomst is, met een kleine kans op slagen. Anderzijds zijn er weinig (of geen) alternatieven, voor een oplossing waarin alle partijen zich min of meer kunnen vinden. ‘Hoe dan ook, dit is zeker niet de laatste conferentie’, zegt Peter Van Elsuwege, professor EU-recht aan de UGent.

1. Wapenstilstand: erop of eronder

De grote vraag is of het bereikte staakt-het-vuren dit keer daadwerkelijk zal worden nageleefd. De rebellenleiders spelen daarbij een cruciale rol. Zullen zij in staat zijn om ‘hun troepen’ onder controle te houden? Een ongehoorzame of koppige militie kan er al voor zorgen dat het staakt-het-vuren mislukt. Het succes van deze wapenstilstand – en bij uitbreiding van heel het vredesakkoord dat valt of staat met het naleven van het bestand – hangt dus vooral af van de goodwill van de opstandelingen in Oost-Oekraïne.

2. Amnestie voor verantwoordelijken MH17?

In het akkoord staat letterlijk dat ‘[de overeenkomst, nvdr. ] amnestie voorziet door het invoeren van een wet, die de vervolging en bestraffing verbiedt van mensen die betrokken waren bij gebeurtenissen in bepaalde departementen van de regio’s Donetsk en Loegansk.’

Wil dit dan ook zeggen dat de verantwoordelijken voor de crash van MH17 in Donetsk amnestie zullen krijgen, zoals sommigen beweren? ‘In principe kan het dat gevolg hebben, maar dat veronderstelt dat we ooit zullen weten wie er verantwoordelijk was voor die crash’, vertelt Peter Van Elsuwege, professor EU-recht aan de UGent. ‘Het document alleen is onvoldoende om amnestie toe te kennen. Er moet eerst een wetgeving aangenomen worden in Oekraïne om daar invulling aan te geven. Maar zelfs dan gaat het om Oekraïense wetgeving en wil dat niet noodzakelijk zeggen dat ze automatisch hun verantwoordelijkheid zullen ontlopen.’

3. Autonomie voor Oost-Oekraïne?

Het viel meteen op: over een heet hangijzer, het lot van het Oekraïense Donbass waar onder meer de regio’s Donetsk en Loegansk gelegen zijn, was er veel onduidelijkheid. In het akkoord staat dat Donetsk en Loegansk een speciale status krijgen. Het Oekraïense parlement moet daar binnen de 30 dagen een wetsvoorstel over indienen.

Volgens de Oekraïense president Petro Porosjenko houdt het akkoord een grondwetswijziging in, waardoor haar bestuur gedecentraliseerd wordt. Een federalisering van het land is dus niet aan de orde, aldus Porosjenko. Het is in ieder geval een zwak punt: door het diplomatieke taalgebruik zijn er soms verschillende interpretaties mogelijk.

This thing will be memed from here to eternity #MinskSummit pic.twitter.com/xuOPsn33bC

— Exen (@Exen) February 12, 2015

4. Geen letter over de Krim

Een onderwerp springt in het oog door zijn afwezigheid: de annexatie van Krim. Die vrij belangrijke ontwikkeling, wordt niet vermeld in de overeenkomst. Wellicht hadden de onderhandelaars geen keuze. ‘Als de annexatie ook op tafel had gelegen, was er geen mogelijkheid geweest tot enig akkoord’, aldus van Elsuwege. Noch Rusland, noch Oekraïne zouden toegeven en het zou het verloop van de onderhandelingen niet ten goede komen. Het de-escaleren van het conflict in Oost-Oekraïne was duidelijk de prioriteit.

Je kunt vraagtekens plaatsen bij het feit dat fundamentele discussiepunten zoals de annexatie van de Krim, de uitbreiding van de NAVO naar Oost-Europa en de EU doodgezwegen worden in het akkoord. Om de stabiliteit te herstellen en het Russisch-Oekraïense conflict op te lossen, is er nog een lange weg te gaan. ‘Dit was zeker niet de laatste conferentie’, verduidelijkt Van Elsuwege.

5. Verschil met akkoord uit september?

De gesprekken waren gebaseerd op het akkoord uit september en de overeenkomst vertoont veel parallellen. Maar wat is er anders? Peter van Elsuwege: ‘Ik heb de indruk dat ze nu iets concreter geweest zijn dan de vorige keer. Wanneer het bijvoorbeeld gaat over de bufferzone, specifiëren ze verschillende types wapen. Ook moeten de zware wapens ten laatste op de tweede dag na het staakt-het-vuren teruggetrokken worden.’ Het zijn korte deadlines, we zullen dus snel weten of we kunnen spreken van een geslaagde poging.

‘Wat mij ook opviel is de expliciete verwijzing naar de pensioenen die de Oekraïense regering terug zal uitbetalen.’ De Oekraïense regering heeft namelijk al zes maanden geen pensioenen meer uitgekeerd aan de inwoners van de oostelijke regio’s en er is ook een economische blokkade. ‘Het opheffen van die economische blokkade staat ook in de overeenkomst, dat lijtk mij een belangrijke stap naar langetermijnoplossing. Het wordt in ieder geval een lang proces. ‘

6. Welke invloed heeft het akkoord op de visie en het beleid van Obama?

Er kwamen deze week zware woorden uit de Verenigde Staten. Obama liet weten dat het leveren van wapens aan Oekraïne ‘een optie is die bekeken wordt’. Ben Hodges, de bevelhebber van het Amerikaanse leger in Europa, deelde mee dat het Amerikaanse leger vanaf maart Oekraïense legertroepen zal trainen.

Volgens Van Elsuwege zal het prille akkoord geen invloed hebben op Obama’s visie omdat hij niet rechtstreeks betrokken was bij de onderhandelingen. ‘De Amerikaanse visie zal blijven gelden. Als het akkoord de komende dagen gerespecteerd wordt, zal hij wellicht wel minder geneigd zijn om zich openlijk uit te spreken over het leveren van technische ondersteuning en wapens.’

7. Wat denkt Europa?

Naar aanloop van de gesprekken hebben de Europese lidstaten zich in stilzwijgen gehuld. Op de EU-top in Brussel, druppelen de eerste reacties binnen.

Mede-onderhandelaar en Duitse bondskanselier Angela Merkel bleef voorzichtig: ‘Er is een sprankeltje hoop. Niet meer en niet minder.’ Donald Tusk, de voorzitter van de Europese Raad, verwees dan weer naar het eerste vredesakkoord van Minsk in september. ‘Het nieuwe akkoord is goed nieuws, maar de echte test wordt het respect voor het staakt-het-vuren op het terrein.’ (NS)