‘Overheid moet efficiënter, effectiever en economischer? Opgelet voor deze valkuilen’

Lode De Waele van denktank Eleni staat stil bij wat een efficiënte overheid is en moet zijn, en waarom daar in algemene termen over praten niet eenvoudig is.

Steeds wordt gesteld dat België een land is waar de overheidsefficiëntie vrij laag is in vergelijking met de ‘voorbeeld’ buurlanden Nederland en Duitsland. De overheidsefficiëntie wordt vaak gemeten door middel van de Global Competitiveness Index (GCI) die eveneens wordt gebruikt door het Wereld Economisch Forum. Deze index meet onder meer de performantie van de overheid, de transparantie van beleidsvorming, de mate van excessieve regulering en de efficiëntie van het regelgevend kader. De GCI maakt duidelijk dat België inzake efficiëntie soortgelijk scoort als Frankrijk, vóór de Zuid-Europese landen, maar achter de rest van de EU15.

Het adagio dat de overheid efficiënter, effectiever en economischer (de zogenaamde drie E’s) moet zijn is dan ook logisch te verklaren. Aan deze stelling zijn echter een aantal valkuilen verbonden. Willen we de overheidsefficiëntie daadwerkelijk verhogen, zonder dat er perverse effecten dreigen te ontstaan, is het belangrijk om hiermee rekening te houden. We lichten enkele van de belangrijkste valkuilen toe.

Een eerste valkuil gaat over de manier waarop deze 3 E’s worden geoperationaliseerd. Waar veel productiviteitsfactoren in de private sector afgeleid worden van financiële doelstellingen zoals de Return on Investment (ROI), de Net Present Value (NPV) of EBITDA, is dat in de publieke sector een heel stuk moeilijker. De afwezigheid van dergelijke ‘gold standards’ is een eerste valkuil omdat ze een objectieve vergelijking tussen overheidsorganisaties aanzienlijk bemoeilijkt.

Een tweede valkuil impliceert dat zogenaamde ‘objectieve’ maatstaven zoals efficiëntie en effectiviteit in realiteit veel subjectiever zijn dan ze laten uitschijnen. Efficiëntie omvat de hoeveelheid middelen die nodig zijn om een bepaalde output te genereren. Hoe meer outputs kunnen gegenereerd worden met een bepaalde hoeveelheid inputs, hoe gunstiger dat is naar de efficiëntie toe. In de publieke sector weten we echter in het beste geval wel hoeveel inputs we aan een proces spenderen (bijvoorbeeld op basis van het aantal FTE’s of de dotaties), maar de outputs op zich zijn veel minder eenvoudig te meten. Want wat zijn deze outputs dan juist? Het aantal tevreden cliënten? De hoeveelheid behandelde dossiers op jaarbasis? Of gaan we er simpelweg vanuit dat als de middelen zijn opgebruikt, de doelstellingen ook effectief werden bereikt? Om dat te vermijden proberen we concrete prestatiedoelen zo specifiek mogelijk te formuleren maar ook dat is jammer genoeg niet zonder risico’s.

Zo wilde de publieke arbeidsbemiddelaar in het VK de efficiëntie en effectiviteit verhogen door het aantal behandelde dossiers die leidden tot de aanwerving van werkzoekenden te kwantificeren en actief te stimuleren. De resultaten waren op korte termijn alleszins veelbelovend: Over een periode van enkele maanden daalde het aantal openstaande dossiers significant en werden dus ook effectief meer mensen aan het werk geholpen. Pas achteraf bleek een perverser effect: De medewerkers prioritiseerden vooral dossiers van hoger opgeleiden aangezien deze nu eenmaal meer kansen hadden om succesvol een job te verkrijgen. De maatregel was dus bijzonder efficiënt en effectief maar had geenszins het beoogde maatschappelijke effect. Nochtans worden veel publieke organisaties vandaag aangestuurd volgends deze principes.

Een recent voorbeeld daarvan op Vlaams niveau is de Beleids – en Beheers Cyclus (BBC), een projectmatig systeem dat in alle Vlaamse lokale besturen werd geïmplementeerd in 2014 en dat diende te leiden tot een verhoogde efficiëntie, effectiviteit en transparantie. Echter, vaak bleek dat de doelstellingen die voorop werden gezet voorwerp werden van strategisch gedrag. Immers, prioritaire doelstellingen dienden telkens aan de gemeenteraad te worden gerapporteerd. Heel wat besturen trachten dit ‘ongemak’ vervolgens te ontwijken door ofwel de doelstellingen niet ambitieus te formuleren, oftewel door de doelstellingen zo op te nemen zodat ze niet langer expliciet aan de gemeenteraad dienden te worden gerapporteerd. In elk geval was dit niet gunstig naar transparantie toe en al zeker niet bevorderlijk naar de democratische controle die een gemeenteraad normaliter dient uit te oefenen. Deze discussie is bovendien niet nieuw. In het klassieke stuk van Kerr (1975) ‘On the folly of rewarding A while hoping for B’ zijn talloze voorbeelden terug te vinden van dergelijke situaties.

Een derde valkuil refereert naar de wet van Goodhart. Goodhart stelde dat van zodra doelstellingen bekend zijn, organisaties hierop trachten te anticiperen door acties te ondernemen die de uitkomst veranderen. Dit effect wordt bevestigd door heel wat empirisch onderzoek. In het VK werd bijvoorbeeld een prestatiemetingssysteem voor lokale besturen geïmplementeerd in 2002. Waar tijdens de eerste jaren nog grote onderlinge verschillen waren tussen de besturen, scoorden nagenoeg alle besturen na een periode van vijf jaar goed tot zeer goed op alle indicatoren. De prestatie-indicatoren verloren hierdoor voor een groot stuk hun nut omdat er geen onderlinge vergelijking meer mogelijk was.

Een vierde valkuil verwijst naar de kerntaken van de overheid. Door de sterke focus op de eerder aangehaalde drie E’s, wordt in feite de vierde ‘E’ vaak vergeten: Equity. Equity gaat over de toegang tot de publieke dienstverlening: Deze dient zo gelijk mogelijk te zijn voor elke burger, ongeacht diens etnische, religieuze en seksuele achtergrond. Door de overmatige focus op de 3 E’s dreigen publieke organisaties vaak bepaalde doelgroepen uit het oog te verliezen omdat ze vanuit een efficiëntie-standpunt weinig bijdragen aan het behalen van de doelstellingen.

Bovendien zijn de 4 E’s lang niet altijd complementair en werken ze elkaar in de praktijk ook vaak tegen. Een voorbeeld. Eerder onderzoek toonde aan dat gedetailleerde gedragsregels en procedures transparantie bevorderen, maar door veel medewerkers tegelijkertijd als klantonvriendelijk worden beschouwd waardoor bij hen de neiging ontstaat om deze regels net te ontwijken waardoor een ongelijke behandeling van de klanten ontstaat. Deze discussie is bovendien van toepassing op talloze beleidsdomeinen zoals bijvoorbeeld openbaar vervoer waarbij sociale, milieu- en financiële doelstellingen vaak haaks op elkaar staan.

Ten slotte is overheidsefficiëntie sterk situatie gebonden. In het publieke debat neigt men nogal snel te spreken over ‘de overheid’. Nochtans bestaat ‘de overheid’ niet. Een lokaal gemeentebestuur valt weinig te vergelijken met een overheidsbedrijf zoals bpost, de NMBS of onze defensiemacht. Bovendien, naarmate private organisaties groter en complexer worden, neemt ook hun behoefte aan structurele coördinatie toe, waardoor ze vaak log en bureaucratisch beginnen aanvoelen, net wat publieke organisaties vaak verweten wordt.

Realiteit is dus dat overheidsefficiëntie zeer context-gebonden is en dat prestatievorming een multidimensionaal concept is waarbij de verschillende prestatie-indicatoren elkaar ook vaak tegenwerken. Dit doet uiteraard geen afbreuk aan het feit dat de overheidsefficiëntie in België voor een aantal fundamentele uitdagingen staat, maar laten we dan tenminste voldoende stilstaan bij de noodzakelijke nuances in deze discussie. Pas als hier voldoende oog voor is, kunnen we het nodige draagvlak creëren om de overheidsefficiëntie op een onderbouwde manier daadwerkelijk te versterken.