‘Internationale vergelijkingen kunnen op verschillende manieren ook problematisch zijn’

Michael Merry, Marcel Maussen en Anders Schinkel over de zin en onzin van internationale vergelijkingen.

Internationale vergelijkingen vormen een waardvolle bron van inzicht bij het analyseren van maatschappelijke problemen en het beoordelen van beleidsmatige antwoorden op die problemen. Vergelijkend onderzoek levert vaak interessante of nuttige informatie op doordat er verschillen én overeenkomsten worden geconstrueerd, bijvoorbeeld: hoe ‘leefbaar’ is Toronto vergeleken met Berlijn? Zelfs wanneer de definities verschillen en de gebruikte meeteenheden enigszins onnauwkeurig kunnen zijn – bijvoorbeeld “leefbaar voor wie en ten opzichte van wat?” – zijn vergelijkingen leerrijk en aanleiding voor verdere reflectie.

Maar internationale vergelijkingen kunnen op verschillende manieren ook problematisch zijn. Een groot probleem met sommige internationale vergelijkingen betreft de constructie van de eenheden van analyse en hoe daarbij schaal, omvang, interne homogeniteit en institutionele niveau’s soms niet goed op elkaar worden afgestemd zodat op een ondoorzichtige manier appels met peren dreigen te worden vergeleken. Statistische gegevens kunnen in beginsel op allerlei manieren worden verzameld, geaggregeerd en gerepresenteerd. De wijze waarop dat gebeurt is vaak nauw verbonden met institutionele ordeningen, waaronder administratief-bestuurlijke structuren die weer gekoppeld zijn aan verschillende geografische eenheden. En dus worden er vergelijkende beelden ‘geconstrueerd’ op het niveau van scholen, ziekenhuizen, buurten, steden, veiligheidsregio’s, provincies, regio’s, staten, landen enzovoorts. Omdat onze wereld in sterke mate georganiseerd is op het niveau van nationale staten en nationale samenlevingen ligt het voor de hand dat ‘land’ een van de meest voorkomende eenheden van vergelijking is om een beeld te creëren van de wereld.

Op zich hoeft dit niet uit te maken: immers we kunnen alles met alles vergelijken, zolang maar duidelijk is hoe en waarom dit gebeurt en wat er wel en niet geconcludeerd kan worden. Maar voor sommige vergelijkingen worden zaken op zo’n manier geaggregeerd dat er sprake is van cruciaal informatieverlies en het beeld van het betreffende land eigenlijk niet meer deugt.

We richten ons hier op twee voorbeelden van internationale vergelijkingen waarbij de meest informatieve vergelijking niet tussen landen is maar tussen andere bestuurlijke en geografische eenheden die op het eerste gezicht juist niet ‘vergelijkbaar’ zijn omdat een soevereine nationale staat vergeleken wordt met een andere politiek-bestuurlijke eenheid (infra- of supra-nationaal). Het eerste voorbeeld betreft België en Nederland en onderwijs, het andere de Verenigde Staten en de EU en politiek wantrouwen.

Een noodzakelijke voorwaarde voor nuttige vergelijkingen is dat de eenheid van vergelijking zinvol is. Merk op dat dit geen voldoende voorwaarde is. Stel dat we bijvoorbeeld de onderwijsresultaten vergelijken van twee landen: Nederland en België. Hoewel er belangrijke demografische, linguïstische, religieuze, culturele en politieke verschillen zijn tussen deze ‘eenheden’ zijn ze wel goed vergelijkbaar: ze hebben bijvoorbeeld een soortgelijke omvang, een gedeeltelijk gedeelde geschiedenis en taal, zeer vergelijkbare patronen van migrantenarbeid, vergelijkbare oriëntaties ten opzichte van de Europese Unie, en nog veel meer.

Wel is de bestuursstructuur in België veel complexer: drie volledig verschillende gemeenschappen (Vlaanderen, Wallonië en het Brusselse Gewest) zijn politiek autonoom en regelen hun eigen interne aangelegenheden, niet alleen met betrekking tot onderwijs, maar ook aangaande landbouw, economische ontwikkeling en nog veel meer. Omgekeerd is Nederland een zeer gecentraliseerd land wat het bestuur op deze gebieden betreft. Dus een vergelijking van de onderwijsresultaten op het niveau van de beide landen kan gemakkelijk misleidend zijn omdat dit aggregatieniveau belangrijke interne verschillen verdoezelt. In België zijn de verschillen tussen de gewesten in onderwijsbeleid en populatie aanzienlijk, terwijl die verschillen niet meer zichtbaar zijn als alle gegevens worden samengenomen op nationaal niveau. In de vergelijking wordt het onderwijslandschap in België dus ten onrechte gerepresenteerd als eenvormig. Maar misschien leken juist de onderwijsresultaten in Vlaanderen heel sterk op die in Nederland en weken die in Wallonië enorm af. Dat is nu niet meer te achterhalen omdat de cijfers zijn uitgemiddeld.

De problemen met internationale vergelijkingen escaleren echter wanneer de schaal van de vergelijking nauwelijks meer zinvol is en de ‘eenheden’ die worden vergeleken onvoldoende op elkaar lijken. Verreweg de meest gemaakte internationale vergelijking in Europese media en academische kringen is die met de Verenigde Staten, een land dat 237 keer zo groot is als Nederland en meer dan twee keer zo groot als de gehele Europese Unie; bovendien is het een land dat intern en op regionaal niveau in economisch, politiek en institutioneel opzicht veel diverser en complexer is dan naar voren komt in internationale vergelijkingen waarbij ‘de VS’ een eenheid vormt.

Om het belang van een vergelijkende analyseschaal te illustreren, richten wij ons op één illustratie: het vertrouwen van de bevolking in de overheid. Aan de hand van OESO-gegevens uit 2020 zien we dat Nederland zeer hoog op de lijst staat, met 78,1% dat aangeeft vertrouwen te hebben in de overheid. De Verenigde Staten daarentegen scoren relatief slecht met 46,5%, hoewel nog steeds hoger dan sommige Europese landen, o.a. Italië, Frankrijk en Spanje. Maar omdat de vergelijking op het vertrouwen in de nationale overheid is toegespitst, is er sprake van een simplificatie en is niet op voorhand duidelijk of er wel vergeleken wordt op grond van een betrouwbare maatstaf voor politiek wantrouwen in bredere zin.

Zeker, de nationale politiek is van groot belang, ook in de VS. Maar in de VS is het openbaar bestuur dat het leven van de gewone burger in veel opzichten het sterkst beïnvloedt niet gevestigd in Washington. De gouverneur en de wetgevende macht (legislature) van een deelstaat bepalen een groot aantal zaken: beleid rond waterdistributie, grondbeheer, onroerend goed- en omzetbelasting, schoolprogramma’s, sociale voorzieningen, minimumloon, uitkering, doodstraf, enz. Als de rechtbanken in het kader van de scheiding der machten ingrijpen in politieke besluitvorming en beleid gaat het meestal om beslissingen van de deelstaat – niet om federale beslissingen.

Wat het politieke wantrouwen betreft, geven de OESO-cijfers over politiek vertrouwen ‘per land’ geen beeld van de houdingen van de bevolking ten opzichte van de lokale, provinciale of deelstaatregering. Amerikanen die fel gekant zijn tegen de federale overheid zijn wel geneigd veel vertrouwen te hebben in de deelstaatregering; de meeste burgers willen immers dat hun lokale bibliotheken, openbaar vervoer, scholen, brandweer, staatsparken, enz. goed functioneren. En zij vinden over het algemeen dat de instituties op het niveau van de deelstaat en lokale gemeenschap hier een positieve rol spelen. (In Europa is het vaak andersom: in meerdere Europese landen is er juist veel meer trouw in de instituties van de EU dan in eigen landelijk bestuur.) Als deze vormen van vertrouwen in de overheid en het openbaar bestuur worden genegeerd, dan wordt een karikaturaal beeld van politiek vertrouwen in de VS geconstrueerd.

Het is twijfelachtig of we vergelijkingen tussen individuele Europese landen en de VS altijd serieus moeten nemen. Voor sommige doelen is het zinvol(ler) de VS met de gehele EU te vergelijken en niet één lidstaat van de EU (zoals Nederland).

Als we dat zouden doen, werken we met meer vergelijkbare eenheden in termen van BNP, infrastructuur en bevolkingsomvang. Ook is sprake van een gelijksoortige interne diversiteit, tussen de lidstaten (in de EU) en de deelstaten (in de VS). De culturele en talige diversiteit in de EU is weliswaar groter, maar in veel andere opzichten is er een gelijksoortige interne complexiteit, bijvoorbeeld als het gaat om: gelaagd bestuur (inclusief onderwijsbeleid en administratie van de gezondheidszorg); extreme inkomensongelijkheid; verschillen in arbeidsmarktparticipatie; uitdagingen met grote migrantenstromen; ongelijkheden in wetgeving inzake geslacht, handicap en LGBTQ+; percentages dakloosheid, kinderarmoede; schoolkeuzebeleid; attitudes ten aanzien van abortus, medisch begeleide dood en cannabis; sterfte– en vaccinatiecijfers, en nog veel meer. Voor al dit soort aspecten zijn verschillen tussen (maar ook binnen) Amerikaanse deelstaten net zo groot als die tussen (en binnen) sommige Europese landen.

In beide gevallen is de situatie ruwweg verglijkbaar, zowel wat gemiddelden als uitersten betreft; sommige individuele lidstaten – maar ook deelstaten, provincies en provincies binnen deelstaten – doen het inderdaad goed in vergelijking met andere, maar in geen van beide gevallen zijn ze representatief voor de EU of de VS. Net zo goed als we niet zouden verwachten dat een EU-gemiddelde een goede indicator is van de situatie in een specifiek EU-land, kunnen we ook niet verwachten dat de nationale score voor de VS een min of meer accuraat beeld geeft van de situatie in Arizona en in New Mexico – zelfs (zoals in dit geval) als ze letterlijk naast elkaar staan.

Wat het vertrouwen van de bevolking in de overheid betreft, kunnen we uit een dergelijke vergelijking van ‘de’ VS en ‘de’ EU nog andere interessante gelijkenissen afleiden. Zo vertoont de “politiek van ressentiment” tegen Brussel in de EU opmerkelijk veel gelijkenis met het anti-Washington-sentiment in de VS. Terecht of onterecht, op beide continenten verzetten miljoenen burgers zich ertegen dat hun inkomen wordt belast ten behoeve van een politieke autoriteit op afstand: om gelden te herverdelen onder armere lidstaten, om binnen (bijv., de federale regering van de VS bezit en beheert momenteel meer dan een kwart van het landoppervlak van het hele land, en meer dan 40% van het land in 7 staten) – of buitenlands grondgebied te bezetten, om multinationale ondernemingen te subsidiëren, om het immigratiebeleid te bepalen, of normen voor CO2-uitstoot, handel en transport, enz. Bovendien is op nationaal niveau het vertrouwen in de overheid sinds 2020 overal dramatisch gedaald, ook in Nederland. 

Natuurlijk zal een goede vergelijking ook interessante verschillen aan het licht brengen, ongeacht de schaal of het aggregatieniveau. Er is bijvoorbeeld geen EU-equivalent van het Bureau of Land Management (BLM) of Federal Emergency Management Agency (FEMA); ook zijn de militaire uitgaven in de VS veel hoger dan in de EU, hoewel de Russische invasie in Oekraïne tot een abrupte herwaardering van de Europese defensiebudgetten heeft geleid. Zowel gewelddadige criminaliteit als kerkbezoek zijn veel hoger in de VS dan in de EU; Amerikanen zijn over het algemeen ook patriottistischer (equivalenten in Europa zijn eerder regionaal: Schotland, Vlaanderen, Catalonië, enz.).

Hoe men het ook wendt of keert, er zullen interessante verschillen zijn. Maar wil de vergelijking zowel accuraat als leerzaam zijn, dan moeten zowel de schaal als de eenheden van vergelijking inderdaad vergelijkbaar zijn in het licht van de onderzoeksvraag. Anders zijn we slechts appels met peren aan het vergelijken.