‘Heeft de EU in haar morele verontwaardiging, het zicht op de strategie verloren?’

‘De EU heeft iedereen verrast, niet in het minst zichzelf, met haar sterke reactie tegen de Russische invasie van Oekraïne. Nu de oorlog duurt en Rusland almaar brutaler optreedt, beginnen morele overwegingen echter te primeren op een sobere afweging van kosten en baten’, schrijft Sven Biscop. ‘En dat is niet erg strategisch.’

De Europese aspiratie van Oekraïne werd door de EU van meet af aan positief beantwoord en de banden aangehaald. Altijd in een geest van non-exclusiviteit: voor de EU kon Oekraïne tegelijk ook goede relaties met Rusland onderhouden. Dat was een belangrijk geopolitiek inzicht; Oekraïne kon een brug zijn tussen Europa en Rusland. Datzelfde inzicht had de Europeanen er in 2008 toe gebracht zich te verzetten tegen NAVO-lidmaatschap voor Oekraïne (en Georgië). Onder Amerikaanse druk hadden ze echter toch ingestemd, in de hoop dat het niet vermelden van een datum ongewenste gevolgen kon vermijden.

Russisch president Poetin daarentegen streefde naar een exclusieve invloedssfeer en zo geraakten de EU en de NAVO alsnog in een geopolitieke rivaliteit verwikkeld, of ze dat nu wilden of niet.

Invasie 2014

In 2014 kwam toenmalig Oekraïens president Janoekovitsj terug op zijn beslissing om een akkoord te tekenen met de EU. Dat werd zijn ondergang. Toen Rusland daarop overreageerde en het land binnenviel, hield de EU vast aan haar beleid en steunde Oekraïne. Een associatieakkoord en een handelsverdrag koppelden Oekraïne aan de eengemaakte markt en de EU mobiliseerde tussen 2014 en 2022 meer dan €16 miljard aan steun.

(Lees verder onder het artikel.)

Deze EU-levenslijn was na de inval de belangrijkste strategische beslissing van allemaal. Al de rest volgde hieruit: sancties door de EU, afschrikking door de NAVO, diplomatie door de lidstaten. Had de EU niet positief geantwoord op de strategische basisvraag (al dan niet handelen voor het overleven van een onafhankelijk Oekraïne), dan was wellicht zelfs de VS niet in staat geweest om een levensvatbaar Oekraïne recht te houden.

Helaas was Oekraïne nu een bufferstaat in plaats van een brug. De EU paste haar strategie echter onvoldoende aan die nieuwe situatie aan. De militaire steun voor Oekraïne bleef eerder beperkt, net als de sancties tegen Rusland. Ten gronde bleven de lidstaten verdeeld over de toekomstige relaties met Moskou.

Bovenal werd er weinig gedaan om de energieafhankelijkheid van Rusland te beperken. Weinigen verwachtten dat Rusland Oekraïne nog eens zou aanvallen. Immers, Rusland had dan wel gefaald om Oekraïne terug in zijn baan te trekken, maar door de annexatie van de Krim had het wel NAVO-lidmaatschap onmogelijk gemaakt. Het potentiële verlies van de energie inkomsten leek een extra dam tegen hernieuwd geweld. En zolang de energierelatie met Rusland werkte, werkte ze héél goed. Het Duitse economisch model in het bijzonder steunde op goedkope Russische energie. Achteraf bekeken was diversificatie de juiste koers geweest. Zonder de relatie volledig af te breken, maar ze zo wel evenwichtiger maken.

Invasie 2022

Toen Poetin eind 2021 een nieuwe crisis over Oekraïne uitlokte, werd er op hoog niveau onderhandeld met de VS, zonder de EU. De EU kleineren was een bewuste Russische strategie; de VS drong niet echt aan om de EU erbij te hebben; en de Unie zelf was te verdeeld om zich te affirmeren. De Amerikaanse inlichtingendiensten schatten het risico op invasie correct in, maar weinigen in Europa geloofden hen. De grootschalige  Russische inval van 24 februari 2022 was dan ook een grotere verrassing dan hij (opnieuw, achteraf bekeken) had moeten zijn.

(Lees verder onder het artikel.)

De EU ontwikkelde echter al snel een sterke respons en deed al wat het kon om Oekraïne te steunen, behalve zelf in de oorlog treden (als non-belligerent dus): extra financiële steun, strenge sancties, gedeeltelijke economische ontkoppeling, meer dan €3 miljard om wapentransfers vanwege de lidstaten te financieren, en een militaire trainingsmissie.

Uitbreiding

Op 23 juni ging de EU een stap verder en bood ze Oekraïne de status van kandidaat-lid aan. Je kan inderdaad argumenteren dat de Russische invasie het idee van een bufferstaat onhoudbaar gemaakt heeft en dat Oekraïne alleen kan voortbestaan als volwaardig lid van het Westen.

De realiteit is echter dat tenzij Oekraïne voldoende succes heeft op het slagveld om een bevredigend vredesakkoord met Rusland af te dwingen, effectief EU-lidmaatschap onmogelijk is. Vermits het EU-verdrag een militaire bijstandsclausule omvat (artikel 42.7), zal Oekraïne een bufferstaat blijven zolang Rusland illegaal een deel van zijn grondgebied bezet. Tenzij de leden van de EU en de NAVO van koers veranderen en wel rechtstreeks tussenkomen in de oorlog om Oekraïne te verdedigen. (Of in respons op een Russische escalatie naar niet-conventionele oorlogsvoering, zoals de VS duidelijk gemaakt heeft na Poetins herhaaldelijke nucleaire dreigementen).

Kandidatenstatus toekennen is een sterke uitdrukking van politieke steun. Maar dit kan ook anders gelezen worden: als een aanbod dat pas van kracht wordt als Oekraïne de oorlog wint waaraan de EU zelf niet rechtstreeks zal deelnemen – en dus geen heel moedig aanbod.

Zelfs zonder de oorlog zou Oekraïne economisch en politiek nog minstens een decennium niet klaar geweest zijn voor lidmaatschap (en de EU zou er bovendien beter aan doen geen  nieuwe leden te aanvaarden vooraleer de eigen besluitvormingsprocedures grondig te hervormen). De verwoestingen van de oorlog hebben het land nu nog verder teruggeduwd, al zal de EU na afloop zeker een grootschalige heropbouw inzetten. Strategisch gezien was het voorstel van Frans President Macron voor een Europese Politieke Gemeenschap, als alternatief voor lidmaatschap, verstandiger: de relatie verdiepen zonder verwachtingen te creëren die niet ingelost kunnen worden.

Teveel moraal?

Heeft de EU, in haar morele verontwaardiging, een beetje het zicht op de strategie verloren? Strategie moet altijd gebaseerd zijn op een rationele kosten-batenanalyse. In de internationale politiek bestaat er niet zoiets als onvoorwaardelijke steun.

De EU steunt Oekraïne (in tegenstelling tot andere landen en volkeren die het slachtoffer zijn van agressie) omdat Kiev het recht aan zijn kant heeft én zolang dat in het EU-belang is. De EU zou daarom zeer duidelijk moeten zijn over haar doelstellingen als non-belligerent: (1) het overleven van een onafhankelijk Oekraïne op een zo groot mogelijk grondgebied; en (2) het vermijden van escalatie naar nucleaire oorlog en/of naar andere staten. De resultaten op het slagveld en de politieke ontwikkelingen in Kiev in Moskou, in combinatie met de kosten en risico’s die de EU bereid is te dragen, zullen bepalen wat haalbaar is – en wat niet.

Vanuit dit perspectief is het betwistbaar of bijkomende sancties bijdragen aan de EU-doelstellingen. Helaas is de verwachting ontstaan dat er almaar nieuwe sancties aangenomen moeten worden, hoewel duidelijk is dat ze het Russisch beleid niet beïnvloeden en meestal maar beperkt economisch effect hebben. Ofwel is er een moreel argument voor sancties en dan moet eigenlijk alle handel meteen afgebroken worden. Ofwel is het een strategisch argument en dan zegt een kosten-baten analyse dat het afdwingen van de bestaande sancties belangrijker is.

Sommigen gedragen zich echter alsof zelfs diplomatieke relaties met Rusland niet langer moreel te verantwoorden zijn, en verwerpen elke uitwisseling als ware dat al een concessie en dus onaanvaardbaar. Maar het voordeel van non-belligerentie is nu net dat de diplomatieke kanalen open blijven en gebruikt kunnen worden om escalatie te vermijden – één van de strategische doelstellingen van de EU. De bedoeling is op dit moment natuurlijk niet om te onderhandelen, wel om rode lijnen duidelijk te maken en zo de effectiviteit van de wederzijdse afschrikking te handhaven.

De oorlog voorstellen als een wereldwijde confrontatie tussen democratie en dictatuur dient evenmin tot iets. De Russische invasie is een zware overtreding van het handvest van de Verenigde Naties. Het heeft geen zin alle niet-democratische leden van de VN zelf preventief in het kamp van Rusland te steken. De meesten zitten daar niet, en de EU heeft velen van hen nodig, al was het maar voor de natuurlijke grondstoffen die ze niet langer uit Rusland importeert. Brussel zou dit moreel discours dan ook best meteen laten vallen, omdat het zo overduidelijk niet strookt met de realiteit. 

Realpolitik

Moraal speelt wel degelijk een rol in strategie. Ze kan motivatie opwekken voor de goede zaak. Moraal stelt ook beperkingen: elke actie die strijdig is met de eigen moraal, is onaanvaardbaar. Omgekeerd echter mogen acties die enkel op morele overwegingen rusten, niet ingaan tegen de eigen belangen. De EU ondervindt nu dat wie het strategisch spel wil meespelen, niet zonder een flinke dosis Realpolitik kan.

Prof. Dr. Sven Biscop, hoofddocent aan de UGent en directeur aan het Egmont Instituut, is de auteur van  Hoe de grootmachten de koers van de wereldpolitiek bepalen (Kritak, 2021). Deze tekst verschijnt in het Engels op de site van het Egmont Institute.