Zal de Europese Unie de opwarming van de aarde tegenhouden?

Als Joke Schauvliege, Marie-Christine Marghem en de andere klimaatministers in België de opwarming van de aarde niet kunnen tegenhouden, zal de Europese Unie het dan voor ons doen? Al sinds 2005 probeert Europa om met een systeem van emissierechten de CO2 in de lucht te verminderen, en dat lukt steeds beter.

Sinds 2005 werkt de Europese Unie met een handel in emissierechten (het ETS-systeem) om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Die emissierechten worden gebruikt in twee sectoren die samen goed zijn voor iets meer dan 40 procent van alle uitstoot in de EU: de zware industrie (staal, chemie, cement…) en de energiesector (elektriciteitscentrales die CO2 uitstoten, vooral steenkool- en gascentrales dus). In Vlaanderen stoten die twee sectoren zelfs zo’n 48 procent van de CO2 uit.

De belangrijkste reden waarom er voor zo’n systeem van emissierechten is gekozen op Europees niveau, is heel eenvoudig: er was geen schijn van kans om in de EU een CO2-heffing in te voeren. Dat had uiteraard meer voor de hand gelegen, maar daarvoor is unanimiteit vereist in de Europese Raad van regeringsleiders. Eén land kon dat plan al van tafel vegen, en dat zou ook zeker zijn gebeurd. Voor een emissierechtensysteem was slechts een gekwalificeerde meerderheid nodig.

Het idee van emissierechten is gelukkig ook best eenvoudig: zet een prijs op de uitstoot van broeikasgassen, en laat de markt van vraag en aanbod spelen. Een bedrijf dat veel uitstoot, heeft veel emissierechten nodig, en betaalt dus veel geld. Een bedrijf dat ervoor zorgt dat het energiezuinig is, of op zoek gaat naar energie-efficiënte productieprocessen, wordt daarvoor beloond en hoeft minder geld op te hoesten. Door het aantal emissierechten dat verhandelbaar is jaar per jaar te laten dalen, zou de prijs beetje bij beetje worden opgedreven. De EU was in 2005 een voorloper met zo’n ambitieus instrument om de opwarming van de aarde tegen te gaan.

In zekere zin wel. Het kende in ieder geval geen al te beste start. ‘De opstartfase tussen 2005 en 2007 was heel leerrijk, maar er is ook heel veel fout gelopen’, zegt Tomas Wyns daarover. Hij is onderzoeker aan de VUB en expert klimaatbeleid en industriële transitie. ‘Lidstaten konden zelf bepalen hoeveel emissierechten ze uitdeelden aan bedrijven. Niemand wist eigenlijk hoeveel er precies werd uitgestoten, en dus werden er ook veel te veel rechten uitgedeeld. Het gevolg: de prijs van die emissierechten zakte helemaal naar nul.’

Sindsdien is het systeem aangepast, maar de mankementen bleven legio. Door de economische crisis gingen bedrijven veel minder produceren en uitstoten dan oorspronkelijk gedacht. Zo kwamen ze met een overschot aan emissierechten te zitten, die ze de jaren daarna nog mochten opgebruiken. Bedrijven die gratis emissierechten kregen – zo zijn er ook, waarover straks meer – konden die zelfs doorverkopen en daar winst op maken. Dat was niet echt de bedoeling.

En er waren ook achterpoortjes, natuurlijk. Herinnert u zich nog de tijd waarin België schone lucht kon opkopen in het buitenland om de Kyoto-normen te halen? Dat konden bedrijven ook doen om aan emissierechten te raken. ‘In die jaren was de prijs voor de uitstoot van een ton CO2 nog altijd extreem laag, tot die zelfs weer met de nulgrens flirtte’, zegt Frederik De Roeck. Hij doctoreerde vorig jaar aan de UGent op het Europese klimaatbeleid. ‘Die prikkel was dus uiteraard lang niet groot genoeg om bedrijven aan te zetten tot innovatie of gewoon tot minder uitstoten. De totale uitstoot van CO2 is in die periode wel gedaald, maar de economische crisis speelde daarin een veel grotere rol dan het ETS-systeem.’

‘Het systeem lag helemaal op zijn gat’ vertelt Europees Parlementslid Ivo Belet (CD&V). ‘Er moest dus wel iets veranderen.’ Belet – we krijgen hem pas aan de telefoon nadat hij uit een meeting met Anuna De Wever is gestapt – heeft voor het Europees Parlement in 2017 onderhandeld over een grondige hervorming. ‘Men versleet mij toen voor een kamikazepiloot en dacht dat het nooit zou lukken. Ik denk dat we er wel in geslaagd zijn’, stelt hij.

De hervorming zal pas vanaf 2021 helemaal in werking treden, maar ook nu worden al een aantal zaken aangepast. Het meest heldere verschil: vanaf 2021 zal het aantal emissierechten jaarlijks dalen met 2,2 procent, terwijl dat nu slechts 1,74 procent is.

Maar belangrijker is waarschijnlijk dat er manieren komen om een overaanbod aan emissierechten weg te werken. Duitsland maakt plannen om zijn steen- en bruinkoolcentrales versneld te sluiten. De emissierechten die zulke centrales niet meer nodig hebben, zouden normaal zomaar op de markt komen, waardoor de prijs kan inzakken. Het is de bedoeling dat Duitsland die emissierechten voortaan gewoon uit de markt haalt. Ook het zomaar overzetten van overschotten wordt moeilijker.

Een van de nieuwe instellingen die daarvoor moeten zorgen, het Market Stability Reserve, is vanaf januari 2019 in werking getreden. ‘Het is een soort van centrale bank voor het emissiesysteem’, zegt Tomas Wyns. ‘Als het aanbod aan emissierechten te hoog is en dus de prijs te laag wordt, verwijdert ze automatisch emissierechten uit de markt en houdt ze die opzij. Als de prijs spectaculair omhoogschiet door een schaarste, worden er nieuwe in de markt gebracht. Daarmee gaat de emissiehandel minder op een markt van vraag en aanbod lijken en meer op een munteenheid.’

Ja. De prijs om één ton CO2 uit te stoten staat vandaag op 22,30 euro. Hij is al een hele tijd niet meer onder de 15 euro gezakt, terwijl hij jarenlang rond de 5 euro hing. Eigenlijk is dat alleen nog maar het resultaat van een markt die anticipeert op hogere prijzen in de toekomst, want tot voor kort was er aan de regels nog helemaal niets gewijzigd. ‘De prijs is natuurlijk nog niet hoog genoeg’, zegt Ivo Belet. ‘Ik hoop dat hij zal stijgen tot 30 of 40 euro per ton. Maar ver boven de 50 euro hoeft hij nu ook weer niet te gaan: dat zou de concurrentiepositie van onze Europese bedrijven schaden.’

Volgens Tomas Wyns zijn de eerste effecten in de echte wereld al merkbaar, en dan vooral bij de elektriciteitscentrales die ook aan dit systeem onderhevig zijn. ‘Steenkoolcentrales stoten veel meer CO2 uit dan gascentrales’, zegt Wyns. ‘We hebben al pieken gezien waarop de emissierechten zodanig duur zijn dat die steenkoolcentrales niet meer rendabel zijn, en dat energiebedrijven kiezen voor het gebruik van gascentrales. In een mum van tijd kunnen zij zulke keuzes maken, dus in de toekomst zullen we dat alleen maar vaker zien gebeuren.’

Nee, natuurlijk niet. ‘In tegenstelling tot een CO2-taks is zo’n marktsysteem haast gemaakt om voor achterpoortjes en uitzonderingen te zorgen. Dat merken we ook heel goed’, zegt Frederik De Roeck. Vroeger werd 43 procent van de emissierechten gratis uitgedeeld, en dat zal in het nieuwe systeem eigenlijk niet veranderen.

In Vlaanderen kunnen ArcelorMittal en BASF, bijvoorbeeld, op kortingen rekenen. Nu, voor u begint te sakkeren op de lobbyisten: daar zijn ook wel goede redenen voor. Nogal wat bedrijven hebben concurrenten van buiten de Europese Unie, die dus geen emissierechten hoeven aan te kopen om CO2 te mogen uitstoten. Dat zou de Europese industrie op een serieuze achterstand zetten. Maar er zijn wel héél veel sectoren die een deel of zelfs al hun emissierechten gratis krijgen. ‘Dat is onze grootste teleurstelling over de hervorming’, zegt Sam Van den plas van de ngo Carbon Market Watch. ‘Dat negatieve effect op de concurrentie is nooit bewezen, dus zijn er echt wel veel te veel bedrijven die gratis emissies krijgen.’

‘Wij hadden nochtans een alternatief voorgesteld’, vertelt Europarlementslid Bas Eickhout van GroenLinks. Hij is bij de verkiezingen in mei ook Spitzenkandidaat voor de groenen. ‘Wij wilden beginnen met cement, een sector die niet zo heel veel last heeft van concurrentie. De weinige cement die van buiten de EU wordt geïmporteerd wilden wij een extra heffing opleggen, om de kosten van Europese bedrijven voor hun emissierechten te compenseren. Dat zou veel eerlijker zijn, maar het is ons helaas niet gelukt. De EU is zo ongeveer de enige regio ter wereld die nog steeds de naïeve gedachte koestert dat er zoiets als vrijhandel bestaat.’

In de ogen van Tomas Wyns blijft het systeem hoe dan ook niet ideaal voor industrieën. ‘De industrie kan helemaal niet zo snel schakelen als de energiesector’, zegt hij. ‘Zij kunnen hun grote productieprocessen, waar soms meer dan 50 jaar ontwikkeling aan is voorafgegaan, niet zomaar omgooien. Ze kunnen op korte termijn slechts kleine aanpassingen doen en ervoor zorgen dat ze energiezuiniger worden. Wat is het gevolg? Terwijl zij misschien wel werken aan nieuwe, duurzamere technologieën moeten ze die prijs voor emissierechten vandaag gewoon betalen. Net als de gele hesjes zitten zij eigenlijk vast in een situatie waar ze op korte termijn zelf weinig aan kunnen veranderen.’

Deels. Voor vluchten binnen de EU geldt het systeem van emissierechten. Zo’n 85 procent van die rechten wordt gratis toegekend. Maar intercontinentale vluchten – en dat zijn veruit de meest vervuilende – vallen volledig buiten het systeem. ‘Men hoopt dat daar internationaal een alternatief systeem voor zal worden opgezet, terwijl die plannen niet heel ambitieus zijn’, zegt Sam Van den plas daarover. ‘Iets meer dan een jaar geleden is daarom binnen de EU besloten om de langeafstandsvluchten uit het Europese systeem te houden. Ook België en Vlaanderen waren het daarmee eens. Ik vond het dus nogal merkwaardig dat Joke Schauvliege vorige week een proefballonnetje opliet om een Europese vliegtuigtaks in te voeren. Waarom heeft ze daar dan een jaar geleden tegen gestemd? Ofwel is ze slecht geïnformeerd, ofwel waren die uitspraken van haar redelijk misleidend. Ze zou in ieder geval moeten weten dat het tijdverlies is om daar op het Europese niveau nu ineens weer politieke energie in te steken.’

Ja! Of toch in 2030. Het plafond van het totale aantal emissierechten, en dus ook die welke gratis worden weggeven, zakt jaarlijks. In 2030 zal daardoor, of dat is althans de bedoeling, de uitstoot van de elektriciteitscentrales en de Europese industrie zelfs gedaald zijn met 43 procent in vergelijking met 2005. Het is nog maar de vraag of Vlaanderen en België tegen dan even ver zullen staan.

2050 dient zich aan als een moeilijker te nemen horde. Tegen dat jaar moet de EU koolstofneutraal zijn, terwijl het plafond van emissierechten pas tegen 2058 op nul wordt gebracht. In 2023 is er wel een nieuwe hervorming van het systeem voorzien, dus er kunnen altijd nog nieuwe aanpassingen worden gemaakt.

Is dat voldoende om dé doelstelling van het klimaatakkoord van Parijs (2015) te halen en de opwarming van de aarde deze eeuw tot 2 of zelfs 1,5 graden te beperken? Bas Eickhout van GroenLinks denkt van niet: ‘Ik ben best tevreden met de hervorming, maar het is eigenlijk niet genoeg. Om de doelstellingen van Parijs te halen, zouden we tegen 2030 55 procent minder moeten uitstoten. Het moet dus echt ambitieuzer. Met dit systeem zullen we de Europese doelstellingen om in 2020 de uitstoot met 20 procent te verminderen wel halen, maar dat was een heel slappe ambitie.’

De EU zet twee fondsen op waar een deel van de inkomsten in wordt gestort.

Een Innovatiefonds, dat wordt gefinancierd met het veilen van 450 miljoen emissierechten, moet bedrijven helpen met het ontwikkelen van nieuwe technologieën – binnenkort kunnen er projectvoorstellen worden ingediend.

Een Moderniseringsfonds, waarvoor twee procent van alle emissierechten worden geveild, moet vooral Oost-Europese landen helpen met het moderniseren van hun infrastructuur. ‘Landen als Polen en Roemenië krijgen trouwens nog meer uitzonderingen’, zegt Frederik De Roeck. ‘Dat is ook nodig om hen aan boord te houden. Nu de prijs ietwat begint te stijgen, beginnen zij al te klagen dat dat toch niet echt de bedoeling was.’

Daarnaast blijft er nog een hoop geld over, waarvan een flink deel naar de lidstaten vloeit. Sinds 2013 heeft het ETS-systeem België in totaal al één miljard euro opgebracht. Aangezien de prijzen de komende jaren naar verwachting alleen maar zullen stijgen, zullen die inkomsten nog fors toenemen. Minstens de helft van dat geld moet naar klimaat- en energiebeleid gaan. Ngo’s betogen dat die middelen beter kunnen worden besteed, en ook Ivo Belet vindt dat het ambitieuzer kan. ‘Het zou eigenlijk nog meer dan de helft moeten zijn. We zijn er in het Europees Parlement helaas niet in geslaagd om dat geregeld te krijgen.’

Het Verenigd Koninkrijk is het enige land in de EU dat boven op het Europese systeem van emissierechten een eigen taks heft. Momenteel rekent het dus boven op de Europese prijs nog eens 18 pond per ton uitgestoten CO2 aan. Het resultaat is dat de uitstoot in Engeland sneller dan elders in de EU wordt teruggedrongen. Nederland heeft al aangegeven ook zo’n systeem te willen invoeren, en Frankrijk is ook voorstander.

Zo’n mechanisme van een vaste bodemprijs (18 pond) kan interessant zijn om stabiliteit te creëren in wat uiteindelijk toch een markt blijft. Als de prijs van emissierechten in de toekomst om eender welke, onvoorziene reden crasht en weer onder vijf euro per ton gaat, zou dat een oplossing kunnen zijn. Het voorstel heeft het bij de hervormingsronde van 2017 niet gehaald in Europa, en dus moet er naar de lidstaten gekeken worden. ‘Dat is voor België zeker interessant’, vindt ook Sam Van den plas. ‘Maar we zijn natuurlijk een land dat heel afhankelijk is van zijn buurlanden. Beter zou het zijn om zo’n bodemprijs op zijn minst in de Benelux in te voeren, en het liefst nog samen met Frankrijk en Duitsland.’