Ruim twee jaar na het begin van de Russische invasie kraakt het Oekraïense front in zijn voegen. Aan goede intenties is er bij de Europese bondgenoten geen gebrek. Komt het ook tot acties?
Zijn we de nobele kunst van de strategische ambiguïteit verleerd? Toen de Franse president Emmanuel Macron zich vorige week liet ontvallen dat er misschien ooit westerse troepen naar Oekraïne zouden worden gestuurd, was dát zijn betrachting: de vijand in het ongewisse laten door dubbelzinnig te communiceren.
Alleen had de rest van Europa het zo niet begrepen. Wat volgde, was een gênant potje bakkeleien, waarin Europese leiders benadrukten wat ze níét zouden gaan doen. Vooral in Berlijn was er onvrede over Macrons soloslim. Duitsland wijst er graag op dat Frankrijk in vergelijking met Duitsland veel minder militaire hulp aan Oekraïne verleent. In Parijs en Londen is er dan weer onvrede over de Duitse kanselier Olaf Scholz, die vorige week beweerde dat de Oekraïense langeafstandsraketten bediend worden door Franse en Britse soldaten. Als klap op de vuurpijl verspreidde de Russische overheidszender RT afgelopen vrijdag een opname waarin Duitse topmilitairen een mogelijke levering van langeafstandsraketten bespraken. Zelfs als de plooien de komende weken weer gladgestreken worden, is het duidelijk dat er intussen kostbare tijd verloren is gegaan.
Oekraïne overleeft momenteel dankzij de economische en militaire steun uit het Westen. Volgens de Ukraine Support Tracker van de Universiteit van Kiel hebben de Europese instellingen sinds 24 januari 2022 maar liefst 85 miljard euro aan financiële, humanitaire en militaire steun aan Oekraïne toegezegd. Ter vergelijking: het totaalpakket van de Verenigde Staten bedraagt voorlopig 68,7 miljard. Bovendien ontving Oekraïne ook steun van de individuele lidstaten. De Amerikaanse steun is evenwel cruciaal wat betreft de Oekraïense bevoorrading van wapens. Met in totaal 42,2 miljard aan militaire steun ligt Amerika ver voor op Duitsland (17,7 miljard), het Verenigd Koninkrijk (9,1 miljard) en Denemarken (8,4 miljard). Nu de Amerikaanse wapenleveringen stokken door de politieke impasse in het Huis van Afgevaardigden, krijgt Oekraïne het moeilijker op het slagveld.
Munitietekort
Die artillerietekorten zijn nijpend. In een brief van de Oekraïense defensieminister Roestem Oemjerov, waaruit Bloomberg citeerde, kan het Oekraïense leger momenteel slechts 2000 artilleriegranaten per dag afvuren. De ‘absoluut kritische minimale dagelijkse hoeveelheid’ die het leger nodig heeft, bedraagt 6000 artilleriegranaten, aldus Oemjerov. De Russisch-Oekraïense oorlog is in de eerste plaats een artillerieoorlog: meer dan 80 procent van de slachtoffers wordt veroorzaakt door artilleriebeschietingen. Mede als gevolg van de terugval in wapenleveringen vuurt het Russische leger ondertussen vijf keer meer artilleriegranaten af dan het Oekraïense. De gevolgen laten zich nu al voelen op het slagveld: het Oekraïense leger moet grondgebied prijsgeven.
Europa slaagt er voorlopig niet in om de stagnerende Amerikaanse leveringen te compenseren. In maart 2023 beloofden de EU-lidstaten dat Oekraïne binnen het jaar een miljoen artilleriegranaten zou ontvangen. Een jaar later blijkt Europa nauwelijks de helft van het beloofde aantal geleverd te hebben. In 2023 leverde Zuid-Korea meer munitie dan alle Europese landen samen. Bij gebrek aan Europese munitiereserves startte de Tsjechische premier Petr Pavel, zelf een voormalige generaal, een informele zoektocht naar munitie buiten Europa. Op 17 februari kondigde hij aan dat Tsjechië ongeveer 800.000 artilleriegranaten buiten het Europese continent had gevonden. Afgelopen woensdag kondigde premier Alexander De Croo (Open VLD) al aan dat België voor 200 miljoen euro aan die bestelling zal bijdragen. Volgens De Croo kan de munitie tegen eind maart al in Oekraïne raken.
De moeilijke situatie aan het front zorgt ook voor een paradox wanneer het over wapenleveringen gaat. Aan de ene kant leeft in veel Europese hoofdsteden de vrees dat het front zal instorten en Kiev terug in het vizier zal komen. Maar tegelijk maken de problemen aan het front het voor Europese lidstaten moeilijker om in geavanceerde wapens te voorzien. De kans dat dergelijke wapens in Russische handen komen, is nu immers groter dan voorheen. Marina Miron, militair expert bij het Londense King’s College, geeft het voorbeeld van de Duits-Zweedse Taurus-kruisraketten waar Oekraïne al een tijd lang om smeekt, maar die de Duitse kanselier Olaf Scholz voorlopig weigert te geven. ‘In de huidige omstandigheden neemt niemand het risico om modern legermateriaal te sturen’, zegt Miron. ‘Die Taurusraketten worden pas in 2050 afgeschreven. Als de Russen die Taurusraketten in handen krijgen, zullen ze die binnenstebuiten halen en manieren ontwikkelen om ze te onderscheppen. Dan zouden ze alle strategische waarde voor Duitsland verliezen.’
Statements en artilleriegranaten
Het blijkt bovendien geen sinecure om de Europese munitieproductie op te schalen. Thierry Breton, Europees Commissaris voor de Interne Markt, verwacht dat de Europese productiecapaciteit dit jaar 1,3 miljoen granaten zal bedragen, en dat die capaciteit in 2025 zal opgevoerd worden tot 2 miljoen. Ter vergelijking: het Estse ministerie van Defensie schatte in december nog dat Rusland in 2023 in totaal 3,5 miljoen artilleriegranaten produceerde of recupereerde. Dat is meer dan de totale productie in Europa en de Verenigde Staten samen.
Het Russische leger vuurt nu vijf keer meer artilleriegranaten af dan het Oekraïense.
Sinds het einde van de Koude Oorlog is de productiecapaciteit van de westerse wapenindustrie grondig teruggeschaald. In tegenstelling tot Rusland, waar de wapenindustrie nog steeds onder strikte overheidscontrole staat, speelt bij westerse bedrijven dus een commerciële logica. ‘Om de defensieproductie op te schalen, zijn in de eerste plaats investeringen nodig’, zegt Georges Heeren, die als voormalige marinecommandant vandaag leider is van de Belgian Security and Defence Industry, een belangenverenging van defensiebedrijven. ‘Een bedrijf heeft extra personeel nodig, nieuwe machines, eventueel nieuwe locaties om een fabriek te bouwen. Dat kan alleen als een bedrijf weet dat het die productiecapaciteit zal kunnen gebruiken. Zonder langetermijncontracten is het voor de meeste defensiebedrijven ondoenbaar om extra productiecapaciteit op te starten.’
Heeren wijst erop dat de banksector niet erg happig is om in defensiebedrijven te investeren en bedrijven dus aangewezen zijn op de overheid. En ook daar leek het opvoeren van de defensiecapaciteit tot voor kort geen prioriteit, bemerkt Heeren. ‘Pas na bijna twee jaar oorlog bereidt de Belgische regering een deal met FN Herstal voor om meer wapens en munitie ter beschikking te hebben. Dan kun je de bedrijven toch moeilijk verwijten dat ze hun productie niet hebben opgeschaald?’
Een bijkomend probleem is dat westerse wapenfabrieken niet alleen voor Oekraïne werken, maar ook moeten dienen om de Europese arsenalen aan te vullen, die door de wapenleveringen aan Oekraïne grondig zijn uitgeput. Door de stijgende vraag naar munitie zijn de prijzen de hoogte in geschoten. Rob Bauer, voorzitter van het militair comité van de NAVO, liet zich in oktober 2023 al ontvallen dat de prijs voor een 155mm-granaat sinds het begin van de Russische invasie verviervoudigd is. Om te verhinderen dat de onderlinge concurrentie tussen de lidstaten de prijzen verder de hoogte injaagt, heeft de Europese Unie afspraken gemaakt voor gemeenschappelijke aankopen – al stelt dat al bij al bitter weinig voor. Er is ook een fonds buiten de Europese begroting waarmee de lidstaten hun wapenleveringen aan Oekraïne deels terugbetaald krijgen. Maar de geldpot van die zogenaamde Europese Vredesfaciliteit is volledig leeg, en zowel Duitsland als Frankrijk stelt bijkomende eisen vooraleer ze de portefeuille opnieuw opentrekken. Het gevolg: de wapenleveringen aan Oekraïne lopen opnieuw vertraging op.
Rusland heeft ondertussen een oorlogseconomie waarbij wapenfabrieken onophoudelijk produceren. Volgens het Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) gaat 35 procent van de Russische overheidsuitgaven in 2024 naar de oorlog. Bovendien zijn de Russische bondgenoten minder terughoudend in het aanleveren van materiaal. Zowel Iran als Noord-Korea leverde het afgelopen jaar langeafstandsraketten, munitie en drones. ‘In tijden van oorlog ben je meer met Noord-Korea en Iran als bondgenoot,’ zegt Miron. ‘Die regimes maken geen statements over hoezeer ze Rusland steunen: ze leveren gewoon raketten en wapens. Voor hen is het een goede deal, want ze worden goed betaald en krijgen in ruil toegang tot Russische technologie. Ook strategisch houdt het voor hen steek om Rusland te steunen. Ze willen de Amerikaanse invloed in de wereld terugdringen.’
Sancties
Sinds het begin van de Russische invasie vaardigen Europa en Amerika ook economische en financiële sancties uit. Daarmee hopen westerse landen de Russische economie te verzwakken en het voor Rusland moeilijker te maken om zijn oorlogsinspanning verder te zetten. Op 21 februari kwam de Europese Unie met een dertiende sanctiepakket, waarin ook Chinese bedrijven zijn opgenomen die de sancties omzeilen. De dood van opposant Aleksej Navalny in een Russisch strafkamp zal naar alle waarschijnlijkheid een nieuw sanctiepakket teweegbrengen.
Na iets meer dan twee jaar is het evenwel duidelijk dat de sancties Rusland niet tot andere gedachten hebben gebracht. Europese landen kopen – meestal via omwegen – nog steeds Russische olie en gas. Via landen als Kazachstan of Kirgizië gaat nog steeds gesanctioneerde technologie naar Rusland. Zowel de Iraanse als de Noord-Koreaanse wapensystemen zitten tjokvol westerse elektronica. ‘Sancties werken alleen als ze gehandhaafd worden’, zegt Olena Haloesjka, corruptiebestrijder en medeoprichter van het International Center for Ukrainian Victory. ‘De EU kan perfect maatregelen nemen tegen bedrijven van wie de technologie in Noord-Korea of Iran terechtkomt. Maar finaal durft Europa zijn eigen sancties niet te handhaven, omdat het de positie van westerse bedrijven op de wereldmarkt niet in het gedrang wil brengen.’
Volgens Heleen Over de Linden, die als expert sanctierecht aan de Universiteit van Groningen een doctoraat afwerkt over het westerse sanctiebeleid tegen Rusland, kampen de strafmaatregelen met te hooggespannen verwachtingen. ‘We mogen niet verwachten dat de sancties ervoor zorgen dat Poetin opstapt en de Russische economie instort. Rusland is een land met enorm veel grondstoffen en een hoogopgeleide bevolking. Zelfs als de hele wereld aan de sancties zou deelnemen, zou Rusland nog steeds in staat zijn om oorlog te voeren.’ Sowieso zijn sancties een werk van lange adem, betoogt Over de Linden. ‘Zeker in het begin ben je afhankelijk van de goodwill van de bedrijven. Veel ondernemers die naar Rusland exporteren, vinden die sancties complete onzin, en proberen ze te omzeilen.’ Toch hebben de westerse sancties zin, vindt Over de Linden. ‘Het kost Rusland extra tijd en geld om aan westerse technologie te komen. Zeker de bevriezing van hun tegoeden ervaren de Russen als enorm pijnlijk. Het brengt de oorlog niet onmiddellijk ten einde, maar het zorgt er wel voor dat de Russen keuzes moeten maken.’
Confiscatie
Bij de discussies over verdere sancties speelt België een opmerkelijke rol. In Brussel zit immers Euroclear, een financiële dienstverlener die al twee jaar voor 190 miljard euro aan bevroren Russische tegoeden heeft staan. Bij soortgelijke westerse bedrijven, zoals het Luxemburgse Clearstream, staat nog eens 100 miljard euro geparkeerd. Al enige tijd rijpt het plan om die tegoeden volledig in te zetten voor de wederopbouw van Oekraïne. Die zal, zo schatten de VN, de Wereldbank en de Oekraïense regering, minstens 453 miljard euro kosten.
De bevroren Russische tegoeden worden nu al in beperkte mate aangewend. Het Belgische Oekraïnebeleid wordt gefinancierd door de opbrengsten van de vennootschapsbelasting op de winst die Euroclear met de Russische tegoeden boekt. Vorig jaar ging het om een bedrag van ongeveer een miljard euro, in 2024 zal dat naar schatting oplopen tot 1,7 miljard. Midden maart komt de Europese Commissie met een voorstel om de overwinsten zoals die van Euroclear bijna volledig te belasten, wat de komende drie jaar een totaalbedrag van 15 miljard euro moet opleveren. Of de Europese Unie met dat geld ook wapenleveringen zal kunnen financieren is nog onduidelijk, want daarover liggen Hongarije en Slowakije dwars.
Dat neemt niet weg dat een volledige inbeslagname van alle bevroren tegoeden politiek moeilijk ligt. Juridisch is het confisceren van de tegoeden namelijk een aartsmoeilijke puzzel. Amerikaans minister van Financiën Janet Yellen, vandaag de grootste pleitbezorger van de confiscatie, noemde het scenario twee jaar geleden nog ‘juridisch onmogelijk’. In de Belgische regering wordt dan weer gevreesd dat ons land, waar niet toevallig ook de hoofdzetels van Mastercard Europe en Swift zijn gevestigd, met dergelijke ingreep zijn goede reputatie in de financiële sector te grabbel zou gooien. Het zou andere landen ontmoedigen om nog via Euroclear en België te werken – achter de schermen lieten onder meer Saudi-Arabië en Indonesië dat ook al aan de regering-De Croo weten. Bovendien heeft ook Rusland op zijn beurt voor 32 miljard euro aan Euroclear-transacties geblokkeerd. Euroclear kijkt nu al aan tegen ruim honderd schadeclaims, waarvan het er al twee heeft verloren. Als tweede grootste aandeelhouder riskeert ook de Belgische schatkist mee te moeten opdraaien voor een eventuele confiscatie . Premier De Croo verwijst voor een beslissing steevast naar de G7, waar België kan rekenen op de steun van Duitsland en Frankrijk – de grootste aandeelhouder van Euroclear.
Terugkeerbeleid
Naast het gebrek aan munitie heeft Oekraïne stilaan ook een gebrek aan manschappen. Daarom bereidt Kiev een mobilisatie voor. Een eerste ontwerptekst werd begin februari goedgekeurd in het Oekraïense parlement, maar werd vervolgens bevroren. Weinig Oekraïners staan nog te springen om naar het front te gaan. Oleksandr Syrsky, de nieuwe opperbevelhebber van het Oekraïense leger, heeft in tegenstelling tot zijn voorganger Valery Zaloezjny de kwalijke reputatie om niet erg voorzichtig om te springen met de levens van zijn manschappen. Sowieso kampt Oekraïne met het demografische probleem dat de geboortecijfers tijdens de economische crisis van de jaren negentig kelderden. Daardoor telt Oekraïne meer veertigers dan dertigers en twintigers.
Bovendien leeft bij Oekraïense beleidsmensen de angst dat de Oekraïners die naar het Westen zijn gevlucht ook als de oorlog ooit voorbij is niet naar hun vaderland zullen terugkeren. Oekraïne stelt nu dat het zijn onderdanen terug wil. In januari benadrukte Zelensky nog dat Oekraïners die terugkeerden niet noodzakelijk onmiddellijk naar het front zullen worden gestuurd: ‘Zelfs als je in Oekraïne werkt en belastingen betaalt, verdedig je het land’, stelde Zelensky in januari. Tegelijk is het duidelijk dat Oekraïne vooral geïnteresseerd is in de tienduizenden Oekraïners van militaire leeftijd die de voorbije twee jaar het land zijn ontvlucht.
Los van de vraag of het wenselijk is, kunnen Europese lidstaten Oekraïense vluchtelingen niet terugsturen. Sinds het begin van de invasie genieten Oekraïners die naar de EU komen tijdelijke bescherming, waardoor ze onder andere automatisch recht hebben op een leefloon. Die tijdelijke bescherming werd onlangs verlengd tot 4 maart 2025. Toch zet Oekraïne de Europese lidstaten onder druk om zijn onderdanen terug te sturen. Zo kreeg België al meermaals de vraag om het leefloon dat Oekraïners hier ontvangen te halveren. Ook hier gaat het finaal om wapens, stelt Haloesjka. ‘Oekraïners zijn niet blind. Ze zien dat de Amerikaanse steun opdroogt, en dat Europa zijn beloftes niet nakomt. Ze hebben niet langer het gevoel dat het Westen hen steunt. De enige manier om de Oekraïense samenleving te mobiliseren, is te tonen dat Europa er wel in slaagt voldoende wapens te leveren.’
In de huidige omstandigheden neemt niemand het risico om modern legermateriaal te sturen.
Te traag
Steeds meer dringt zich de vraag op in welke mate Europa bereid is om offers te brengen. Europese leiders die hun bevolkingen de voorbije jaren slechts met moeite warm konden krijgen om klimaatmaatregelen te aanvaarden, moeten nu hogere defensiebudgetten proberen te verkopen. Alleen al in België, dat met zijn lage defensiebijdrage een notoire potverteerder is binnen de NAVO, leidt de kwestie in de campagne al tot uitzichtloze debatten. Zelfs als Donald Trump volgend jaar niet opnieuw president wordt, zullen er grondige keuzes gemaakt moeten worden.
Volgens de gemeenschappelijke verklaring van de G7 van juli 2023 hoort Oekraïne ‘vrij, onafhankelijk, democratisch en soeverein’ te zijn ‘binnen zijn internationaal erkende grenzen, in staat zichzelf te verdedigen en toekomstige agressie te verhinderen’. Tegelijk valt te betwijfelen of er veel Europese leiders zijn die geloven dat Oekraïne er daadwerkelijk in kan slagen om zijn volledige grondgebied van 1991 terug te krijgen. Aan Oekraïense kant is er heel wat onvrede over de Europese houding. ‘Europa moet stoppen met de zeggen dat het Oekraïne “zolang het nodig is” zal blijven steunen,’ zegt Haloesjka. ‘Eigenlijk zegt het daarmee dat het voldoende is als Oekraïne overleeft. Dat betekent dat het te weinig en te traag hulp zal sturen. Voor ons is dat dramatisch. Elke dag vertraging kost ons mensenlevens.’
Tegelijk is duidelijk dat die sense of urgency nog niet aanzet tot snelle, drastische beslissingen. Het is de eeuwige tragiek van de Europese instellingen die ‘sterker uit elke crisis komen’, maar daar wel enkele jaren voor nodig hebben. Het is een tijdsspanne waarover je in tijden van oorlog niet beschikt. ‘De tijd dringt,’ vertelt een goed ingevoerde diplomaat. ‘Als we de komende twee à zes weken niet met meer over de brug komen, hebben we een Oekraïens verlies aan onszelf te danken.’
