Van de achterkamer naar de draaideur: hoe gaat lobbyen in zijn werk in de VS?

Lobbyen maakte altijd al deel uit van de Amerikaanse politiek. Dat was een bewuste beslissing die de Founding Fathers al namen. Toch maakte het lobbywerk een grote evolutie door en nam het belang ervan de jongste decennia sterk toe.

In 2008 deed de National Rifle Association (NRA) er alles aan om de verkiezing van Barack Obama als president te verhinderen. De machtige belangenorganisatie spendeerde tijdens deze presidentsverkiezingen zo’n 15 miljoen dollar aan spotjes waarin ze Obama’s verkiezing voorstelden als een bedreiging voor het vrije bezit van wapens. Mede als gevolg van haar campagne steeg de wapenverkoop enorm in de maanden voor en na de verkiezing.

Tijdens Obama’s ambtstermijn groeide de potentiële invloed van lobbygroepen nog verder. Het zal nooit de bedoeling geweest zijn van Michael Moore, maar de progressieve filmmaker was wel indirect betrokken bij de groeiende rol van lobbyisten bij het politieke spel. In 2004 diende de conservatieve lobbygroep Citizens United een klacht in bij de Federale Verkiezingscommissie. Aanleiding was Moores documentaire Fahrenheit 9/11 waarin de banden tussen de familie Bush en het Saudische koningshuis aan bod kwamen. Anti-Bushpropaganda, vond Citizens United, zeker met de aanstormende verkiezingen in het achterhoofd. De verkiezingscommissie wees de claim af, maar zo kwam de vraag wel op tafel te liggen in hoeverre individuen en organisaties zich financieel of via propaganda mochten verbinden aan presidentskandidaten. Nieuwe rechtspraak oordeelde dat politieke financiering en campagnevoering niet ingeperkt mochten worden. Van dan af waren de mogelijkheden voor lobbygroepen om invloed te kopen bij presidentskandidaten bijna onbegrensd.

Twee zijden van de medaille

De activiteit waarbij groepen proberen invloed te verwerven bij politici om hun belangen te behartigen bestond al vanaf het prille begin van de Verenigde Staten. Zelfs tijdens de Amerikaanse Revolutie deden patriottische organisaties – de ‘committees of correspondence’ – al aan een vorm van lobbyen. De committees hadden een grote invloed op de latere politieke vormgeving van de Republiek.

De opstellers van de Amerikaanse grondwet onderkenden het effect van lobbywerk op een democratische staat. Hun houding tegenover het fenomeen was dubbel. Enerzijds wilden ze ervoor zorgen dat de grondwet bescherming bood tegen het gevaar dat de staat ‘gekaapt’ zou worden door machtige belangengroepen. Die ‘facties’ konden ervoor zorgen dat de staat de belangen van een deel van de bevolking – ‘special interests’ – boven het algemeen belang zou stellen. Anderzijds wilden de Founding Fathers een Amerikaanse staat die de vrijheid van meningsuiting hoog in het vaandel voerde. Lobbywerk vormde daar een onderdeel van, want door hun lobbywerk oefenden facties hun recht op vrije meningsuiting uit. Belangengroepen via wetten het zwijgen opleggen was in strijd met dat principe en bood dus geen oplossing.

Founding Father John Madison zocht in de beroemde essayreeks – Federalist Papers – een antwoord op dat probleem. Zijn oplossing bestond erin om de macht van de facties te beperken door de invoering van competitie en niet door het uitvaardigen van een verbod. De macht van één groep kon worden gebroken door verplichte concurrentie met andere groepen. Juist méér lobbywerk moest de invloed van de specialinterestgroepen beperken.

Die paradoxale oplossing leek elegant omdat ze het recht op vrije meningsuiting verzoende met de beteugeling van special interests. Het gevolg was wel dat lobbywerk van bij aanvang in het Amerikaanse politieke systeem werd geïnstitutionaliseerd. Het eerste amendement van de grondwet dat het recht op vrije meningsuiting waarborgde, vermeldde ’the right to petition the government’, met andere woorden: lobbywerk.

Lobbyen in achterkamertjes

In de 19de eeuw was de invloed van de federale overheid op de economie relatief beperkt. Het lobbywerk vond dan ook vooral plaats op het niveau van de steden en deelstaten. De meeste belangengroepen hadden in die periode veelal economische motieven. Lobbyen gebeurde vooral achter de schermen. Het woord zelf verwijst nog altijd naar die schimmige achterkamertjespolitiek, waarbij lobbyisten de politici opwachtten in de hal – de lobby – van de wetgevende kamers om hun zaakjes te regelen.

Er bestonden enkele uitzonderingen op het lokale en regionale karakter van het lobbywerk. De belangrijkste nationale spelers waren de spoorwegbedrijven, die in de 19de eeuw ongeziene proporties hadden aangenomen met een geografische verspreiding die elke regionale dimensie overschreed. Zij richtten zich daarom tot de federale overheid. Vooral tijdens de ambtstermijn van president Ulysses Grant (president 1869-1877) deden spoorwegbedrijven aan intens lobbywerk voor subsidies. Dat culmineerde in een schandaal met steekpenningen, waarin zelfs Grants vicepresident Schuyler Colfax genoemd werd. Voorts werd op het federale vlak ook gelobbyd voor scheepsbouwcontracten of leveringen aan de overheid en op militair gebied. Zo vroegen lobbyisten om hulp bij de onderdrukking van de indiaanse opstanden in de staten in het midden en westen van het land.

Rond de eeuwwisseling kwam er alsmaar meer aandacht van de buitenwereld voor het lobbywerk. In die periode ontstond de onderzoeksjournalistiek. Progressieve onderzoeksjournalisten – ‘muckrakers’ genoemd – schreven in populaire magazines over de verstrengeling van politiek en de zakenwereld. In overeenstemming met de visie van de Founding Fathers eisten de muckrakers niet de stopzetting van het lobbywerk, maar wel meer transparantie.

Naar een hoger niveau en een breder bereik

In de 20ste eeuw groeide de invloed van de federale overheid op de wetgeving en de economie. Vooral de New Deal van Franklin D. Roosevelt maakte het overheidsapparaat en de staatsinmenging in de economie groter. Lobbyisten gingen zich dan ook steeds meer richten op de federale overheid.

Vooral in de tweede helft van de eeuw nam de invloed van de lobbyisten op de nationale politiek toe. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog was het lobbywerk nog altijd vooral gericht op de behartiging van bijzondere economische belangen. Alle industriële sectoren waren vertegenwoordigd en ook de vakbonden en de landbouwsector lobbyden erg actief. In de jaren 1960 en 1970 breidden het aantal en vooral de verscheidenheid aan belangengroepen sterk uit. Een van de oorzaken was de toenemende staatsinterventie en -regulering. De overheid werd ambitieuzer en wilde ook sociaal en maatschappelijk ingrijpen. Vooral sinds het Great Societyprogramma van Johnson (president 1963-1969), dat armoede en ongelijkheid wilde wegwerken, waagde de federale overheid zich op onontgonnen domeinen als het onderwijs of de gezondheidszorg.

Daardoor nam het aantal zogenoemde publicinterestgroepen toe, hoewel sommige van de meest spraakmakende belangengroepen zoals de National Association for the Advancement of Colored People (NAACP) en de NRA al veel ouder waren. Die groepen probeerden niet zozeer de economische belangen van hun leden veilig te stellen, maar richtten zich op bredere maatschappelijke thema’s. Ze vertegenwoordigden een scala van meningen uit alle geledingen van de maatschappij en uit alle uithoeken van het politieke spectrum. Ging het aanvankelijk vooral om veeleer linkse groeperingen, dan maakten na verloop van tijd rechtse en conservatieve groeperingen een inhaalbeweging.

Nieuwe technieken

Veranderende technieken transformeerden het lobbywerk in de decennia na de Tweede Wereldoorlog. Lobbygroepen deden steeds meer aan ‘electioneering’. Ze zetten zich in voor de verkiezing van een kandidaat of probeerden juist het succes van een tegenkandidaat te verhinderen. Uiteraard rekenden de lobbygroepen erop dat hun kandidaat bij verkiezing aandacht zou besteden aan hun belangen.

Electioneering was niet volledig nieuw in de naoorlogse Verenigde Staten. In 1928 ontstond er al discussie over de geldsommen die de American Tariff League ter beschikking stelde om de presidentsverkiezing van Herbert Hoover te verzekeren. De schaal waarop het fenomeen plaatsvond, groeide echter enorm in de tweede helft van de 20ste eeuw. Dat had te maken met de toenemende omvang en kostprijs van de verkiezingscampagnes. Vooral de opkomst van de televisie sinds de jaren 1960 speelde daarin een rol. Enerzijds lieten televisiespotjes toe om in één klap een veel groter publiek te bereiken, anderzijds maakten ze de politieke kiesstrijd een stuk duurder. Bij de presidentsverkiezingen wonnen daarenboven de voorverkiezingen sterk aan belang. Daardoor verhoogde niet alleen de inspraak van burgers en lagere politici bij de aanstelling van de presidentskandidaten, maar versterkte paradoxaal genoeg ook de macht van belangengroepen. Vanaf dat ogenblik waren presidentskandidaten verplicht om niet alleen de partijbazen maar vooral een coalitie van kiezers achter zich te krijgen. En dat deed de kosten van de campagnes stijgen en verhoogde de invloed van de belangengroepen.

Nieuwe wetgeving maakte lobbywerk voor non-profitorganisaties bovendien gemakkelijker. Met de nieuwe regels wilde de wetgever die verenigingen meer toegang geven tot de politieke machthebbers en zo het overwicht van de bedrijfswereld verkleinen. Opnieuw koos de wetgever ervoor om het lobbywerk onder controle te houden door de competitie tussen de lobbygroepen te versterken.

Vanaf de tweede helft van de jaren 1970 zorgde een nieuwe evolutie ervoor dat de grens tussen politici en lobbyisten alsmaar vager werd. Meer en meer gingen politici na hun carrière voor lobbygroepen of grote bedrijven werken. Zij kenden de wetgeving, de achterpoortjes en vooral hun vroegere collega’s erg goed. Bij het aantreden van Obama waren niet minder dan tweehonderd voormalige leden van het Congres actief in de lobbywereld. De kruisbestuiving werkte in twee richtingen. Steeds meer mensen uit de bedrijfswereld of de belangenorganisaties werden politiek actief. Zo was Dick Cheney voor zijn verkiezing tot vicepresident van George W. Bush CEO van Halliburton, een multinational die diensten levert aan de gas- en olieindustrie. Ralph Nader, die een aantal keren als onafhankelijke kandidaat aan de presidentsverkiezingen deelnam, had dan weer sterke banden met consumentenorganisaties als Public Citizen. Dat tweerichtingsverkeer tussen de privé-sector en de politiek wordt weleens aangeduid met de term ‘draaideurpolitiek’, verwijzend naar de deuren van gebouwen die in twee richtingen draaien.

Hoewel er in de toekomst misschien opgetreden zal worden tegen de excessen van lobbygroepen, lijkt het erg onwaarschijnlijk dat hun invloed volledig zal verdwijnen. Veel Amerikanen zouden dat trouwens ook geen goeie evolutie vinden. Ze beschouwen lobbyen, binnen een beperkend wetgevend kader, als een integraal deel van de Amerikaanse politieke cultuur.