Trump en de derde ambtstermijn: zo herschrijven autoritaire leiders de spelregels om aan de macht te blijven

Ambieert Donald Trump – ondanks een grondwettelijke beperking – een derde ambtstermijn? Hij zou niet de eerste leider zijn die de spelregels in zijn voordeel ombuigt. Hoe doen andere autoritaire leiders dat? Een lezing uit het autoritaire handboek.

Doet hij het of doet hij niet? Tijdens zijn interview met NBC sprak Donald Trump voor het eerst met een zekere ernst over de mogelijkheid van een derde ambtstermijn. Een derde ambtstermijn wordt ondubbelzinnig verboden door het 22^e amendement van de Amerikaanse grondwet: no person shall be elected to the office of the President more than twice. Toch suggereerde Trump afgelopen weekend dat er ‘methoden zijn waarmee het kan’. Hij weigerde evenwel te specificeren welke methoden hij voor ogen heeft. Het is, aldus Trump, ‘veel te vroeg’ om er nu al mee bezig te zijn.

In welke mate is Trump ernstig in zijn voornemen? Kranten als The New York Times zien in zijn uitspraken een manier om de aandacht af te leiden, bijvoorbeeld van het geblunder waarbij de Amerikaanse militaire plannen vorige week per ongeluk naar een Amerikaanse journalist gestuurd werden. Het is ook een manier om een eventuele strijd om zijn opvolging in de kiem te smoren.

Het probleem met de ambtstermijn is een probleem waar veel autoritaire leiders, voor wie Trump zijn bewondering al meermaals uitsprak, tegenaan lopen. Vrij naar Willem Elsschot staan er wetten in de weg voor leiders die naar onbeperkte macht dorsten. Het gros van de autoritaire leiders hecht een buitenissig belang aan procedures en uiterlijk vertoon. Formeel gezien zijn er – zelfs in uiterst autoritaire systemen – wettelijke limieten op het aantal ambtstermijnen dat een regeringsleider kan najagen. Welke methodes gebruiken andere leiders om die limieten te omzeilen?

Schaf de termijnlimiet af

In se bestaat voor het probleem van de ambtstermijnen een eenvoudige oplossing: schaf de limiet op het aantal ambtstermijnen af. Aleksandr Loekasjenko, die eerder dit jaar aan zijn zevende (!) ambtstermijn als president van Belarus begon, schafte die hinderlijke beperking af in 2004. De kwalijke reputatie van Belarus als ‘laatste dictatuur van Europa’ nam hij er met plezier bij. Zoals Loekasjenko het zelf ooit verwoordde: ‘Ik ben liever een dictator dan een homo.’

Ook dictators als Hugo Chavez (Venezuela), Daniel Ortega (Nicaragua), Yoweri Museveni (Oeganda) en Xi Jinping lieten de limiet op het aantal ambtstermijnen opheffen via referendum, of via het parlement of de volksvergadering die ze zelf controleerden. Evo Morales, van 2006 tot 2019 president van Bolivia, mocht in 2019 deelnemen aan de presidentsverkiezingen nadat het Boliviaanse Hooggerechtshof in 2017 had geoordeeld dat de beperking van het aantal ambtstermijnen een ‘schending van de mensenrechten’ van een eventuele kandidaat was.

Tegelijk zijn veel autoritaire leiders niet echt scheutig om het probleem zo direct aan te pakken. In hun constante zoektocht naar legitimiteit vinden veel sterke mannen (het zijn altijd mannen) het belangrijk om de indruk te wekken van een zeker democratisch proces – hoe gemakkelijk dat ook doorprikt kan worden.

In het geval van Trump lijkt een regelrechte afschaffing van de limiet op het aantal ambtstermijnen niet voor de hand te liggen. Voor een dergelijke grondwetswijziging moeten minstens 38 van de 50 Amerikaanse staten instemmen. De kans dat een staat met een Democratische meerderheid dat doet is uiterst twijfelachtig.

Gun jezelf een uitzondering

Alle dieren zijn gelijk, maar sommige dieren zijn gelijker dan andere. Als autoritaire leiders om welke reden dan ook de limiet op het aantal ambtstermijnen willen behouden, hoeft die wet niet noodzakelijk voor hen zelf te gelden. Noersoeltan Nazarbajev, die van 1990 tot 2019 de onbetwiste president was van Kazachstan, liet zichzelf in 2007 een persoonlijke uitzondering toekennen. Volgens de Kazachse grondwet mag de president nog steeds slechts twee ambtstermijnen van vijf jaar afwerken. De beperking gold alleen niet voor Nazarbajev.

Ook Paul Kagame, Rwandees president sinds 2000, gunde zichzelf een uitzondering. Kagame dreigde in 2017 immers niet meer verkiesbaar te zijn, omdat hij sinds zijn eerste verkiezing in 2003 al twee ambtstermijnen van zeven jaar had uitgezeten. Om dat te omzeilen liet Kagame na een zogenaamde ‘nationale consultatie’ in 2015 een persoonlijke uitzondering stemmen, waardoor de beperking op het aantal ambtstermijnen niet voor hem zou gelden. Kagame zou in 2017 verkiesbaar zijn voor een termijn van 7 jaar. Pas in 2024 komt de nieuwe kieswet in voege, waarbij hij nogmaals twee ambtstermijnen van maximaal twee jaar kan ambiëren. Volgens de huidige regels kan Kagame dus tot 2034 aan de macht blijven.

In januari probeerde Andrew Ogles, een ijverig Republikeins Congreslid, al een uitzondering voor Trump te stemmen. Hij diende een voorstel in om een derde ambtstermijn toe te laten voor presidenten die vooraf geen twee opeenvolgende ambtstermijnen hebben gediend. Met het voorstel zou Trump nog eens aan verkiezingen kunnen deelnemen, en pakweg Barack Obama dus niet. Het voorstel werd kansloos weggestemd.

Verleng de ambtstermijn

Een truc die even eenvoudig is als doeltreffend. Een langere ambtstermijn zorgt voor minder gedoe met verkiezingen en meer tijd om het staatsapparaat naar wens te kneden. Het is de truc die Vladimir Poetin toepaste toen hij van 2008 tot 2012 Dmitrij Medvedev het presidentschap gunde. Nauwelijks enkele maanden na zijn aantreden liet Medvedev de termijn verlengen van vier tot zes jaar, geldig vanaf de volgende presidentiële verkiezing.

In het geval van Trump is een formele verlenging van de ambtstermijn niet aan de orde. Er zijn geen Democraten die dergelijk voorstel zullen willen steunen.

De terugdraaiende teller

Tijdens Poetins vierde ambtstermijn dook het probleem van de twee opeenvolgende ambtstermijnen opnieuw op. Volgens de toenmalige Russische grondwet was Poetin in 2024 niet herverkiesbaar. Daarom liet hij in volle coronapandemie per referendum een nieuwe grondwet goedkeuren. De nieuwe grondwet lokt Russen met sociale voordelen en zet eventuele liberale opposanten buitenspel.

En er is natuurlijk het amendement dat Doemalid Valentina Teresjkova, ooit de eerste vrouw in de ruimte, op het laatste moment aan de tekst liet toevoegen. Daarin staat dat de nieuwe grondwet het aantal ambtstermijnen van alle presidentskandidaten terugdraait naar nul. Met andere woorden: onder de nieuwe grondwet heeft Poetin wettelijk gezien nul ambtstermijnen. Na zijn ‘herverkiezing’ in 2024 kan hij dus nog eens twee maal zes jaar aan de macht blijven.

Ook Evo Morales paste de truc van de terugdraaiende teller al toe in Bolivia. Toen hij in 2006 president werd, mocht hij maximaal twee niet-opeenvolgende ambtstermijnen volbrengen. In 2009 liet Morales de grondwet aanpassen, zodat hij wél twee opeenvolgende ambtstermijnen aan de macht kon blijven. In 2013 liet hij het Boliviaanse grondwettelijk hof verordenen dat zijn eerste ambtstermijn niet meetelde, omdat die nog onder een eerdere grondwet was begonnen.

Herteken het systeem

Een andere strategie die autoritaire leiders toepassen bestaat erin om het systeem te hertekenen. Het bekendste voorbeeld van deze aanpak is het Turkije van Recep Tayyip Erdogan. Nadat hij in 2014 president was geworden, organiseerde hij in 2017 een referendum om Turkije om te bouwen van een parlementair systeem (waarin de president een ceremoniële rol had) naar een gecentraliseerd presidentieel systeem, waarin de president controle kreeg over regering en rechtelijke macht. Belangrijk detail: in die nieuwe grondwet mag de president maximaal twee ambtstermijnen (van vijf jaar) aan de macht blijven.

Onder de huidige regels zou Erdogan in 2028, wanneer zijn tweede ambtstermijn verstrijkt, het presidentschap moeten verlaten. Om dat te vermijden, zou Erdogan nu overwegen om vervroegde verkiezingen uit te roepen. In dat geval zou een nieuwe ambtstermijn niet gelden als een derde (en dus niet toegestane) ambtstermijn. Tegelijk liet Erdogan Ekrem Imamoglu, zijn voornaamste tegenstander bij eventuele presidentsverkiezingen, al aanklagen en arresteren.

Opmerkelijk genoeg lijkt Erdogan nu van plan om de omgekeerde weg te bewandelen, en het presidentiële systeem opnieuw om te vormen tot het oude parlementaire systeem. Daarin zou Erdogan opnieuw kandidaat kunnen zijn als premier, en zonder limiet op de ambtstermijnen opnieuw verkiesbaar zijn.

In het geval van Trump lijkt deze aanpak evenmin erg waarschijnlijk. Ook hiervoor zijn Democratische stemmen nodig.

Laat je stoel warmhouden

Toen Vladimir Poetin in 2008 niet langer verkiesbaar was – de Russische grondwet verbood op dat moment nog twee opeenvolgende ambtstermijnen –, gaf Poetin het stokje door aan Dmitrij Medvedev. De keuze voor Medvedev was niet toevallig: Medvedev had een liberaal imago, maar had nauwelijks medestanders bij de in Rusland uiterst machtige veiligheidsdiensten.

De Medvedevjaren staan bekend als de tandemocratie, waarbij Poetin en Medvedev de macht ogenschijnlijk onder elkaar verdeelden. Het leed echter geen twijfel dat Poetin het stuur van de tandem vasthield. Kort voor de presidentsverkiezingen kondigden beide heren doodleuk aan dat ze besloten hadden dat het beter zou zijn dat Poetin in 2012 terugkeerde naar het presidentschap.

De strategie is evenwel niet zonder risico. In Kazachstan liet Noersoeltan Nazarbajev zich opvolgen door Kasym-Zjomart Tokajev, een van zijn vertrouwelingen. Tokajev slaagde er in 2022 evenwel in om Nazarbajev, die achter de schermen de touwtjes in handen bleef houden, politiek te elimineren. Ook in Bolivia bleek de truc finaal te riskant. Nadat hij in 2019 moest aftreden na grootschalige protesten wegens kiesfraude bij zijn herverkiezing, gaf Evo Morales het stokje door aan zijn vertrouweling en partijgenoot Luis Arce. Het plan blijkt evenwel niet te lukken. Arce ontpopte zich ondertussen tot een politieke rivaal, al heeft hij nog niet bevestigd dat hij aan de verkiezingen in augustus zal deelnemen. Morales kondigde ondertussen al aan dat hij dit jaar opnieuw een gooi naar de macht zal doen, hoewel dat wettelijk niet mogelijk is.

In theorie zou Donald Trump een soortgelijke strategie kunnen volgen. Hij zou kunnen deelnemen als running mate voor een Republikeinse presidentskandidaat. Als die presidentskandidaat wordt verkozen, kunnen beiden van stoel wisselen en zou Trump als vicepresident kunnen depanneren. Het is een achterpoortje in de Amerikaanse grondwet waaraan eerder ook Dwight Eisenhouwer refereerde.

Er zijn evenwel twee grote problemen met die strategie. Eerst en vooral zou het betekenen dat Trump (minstens formeel) tweede viool zou moeten spelen, een rol die zijn temperament niet bepaald ligt. Het is ook maar de vraag in welke mate Trump de presidentskandidaat in kwestie kan vertrouwen om zijn rol als stand-in te vervullen.