Trekt Donald Trump de stekker uit de NAVO? ‘Hij bekijkt dit heel mercantilistisch’

De veiligheidsparaplu waarvan Europa sinds 1949 heeft kunnen profiteren lijkt stilaan dicht te klappen. Volgt de genadeslag voor de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie woensdag en donderdag op de NAVO-top te Brussel?

Op woensdag 11 en donderdag 12 juli komen in Brussel de 29 leden van de NAVO (Noord-Atlantische Verdragsorganisatie, nvdr.) bij elkaar. Sinds het aantreden van Amerikaans president Donald Trump staat de organisatie danig onder druk. Vooral het gebrek aan defensie- en veiligheidsuitgaven van de Europese lidstaten stoot de Amerikaanse president tegen de borst. Krijgen we een herhaling van 27 mei 2017, toen Trump bij de opening van de nieuwe NAVO-gebouwen de andere landen van de alliantie een fikse veeg uit de pan gaf? Ook op de G7 van enkele weken geleden gooide hij al meermaals de knuppel in het hoenderhok.

Maar waarom trekt Trump de bondgenoten in twijfel waarmee de Verenigde Staten al bijna zeventig jaar samenwerkt? President van de Europese Raad Donald Tusk waarschuwde Europese leiders en staatshoofden er vorige week zelfs voor dat Trump de zeventig jaar oude Verdragsorganisatie mogelijk zou kunnen verlaten. ‘We moeten ons op worst case scenario’s voorbereiden’, aldus Tusk.

Trump stelt het multilateralisme op basis van internationale afspraken danig in vraag wanneer die voor de Verenigde Staten geen relatieve en absolute winst oplevert. Twistpunt binnen de NAVO is vooral de tweeprocentnorm waaraan lidstaten moeten voldoen. Sinds 2014, na de Russische annexatie van de Krim en de actieve Russische steun aan de rebellen in de Oekraïense Donbasregio, wordt elke lidstaat aangemaand om twee procent van het bruto binnenlands product (bbp) aan veiligheid en defensie uit te geven. Sindsdien hebben alle landen zich voorgenomen om tegen 2024 daadwerkelijk aan de tweeprocentnorm te voldoen.

Momenteel halen slechts vijf Europese landen namelijk dat percentage: het Verenigd Koninkrijk, Polen, Finland, Roemenië, en Griekenland. Bovendien is het aandeel van het bbp dat landen aan defensie spenderen tussen 2010 en 2017 overwegend gedaald. Tijdens de financieel-economische crisis is er heel wat publiek geld naar de private sector gevloeid, geld dat men eigenlijk in defensie had kunnen investeren. Enkel in Roemenië, Polen, Hongarije Canada en de Baltische staten is het aandeel van het bbp dat naar defensie gaat in diezelfde periode gestegen. Het zijn niet toevallig vooral Oost-Europese landen die vrezen voor eventuele expansionistische aspiraties van het Kremlin.

Deze gebrekkige burden-sharing­ noopte Trump ertoe om te zeggen dat ‘de Europese Unie is opgezet om te profiteren van de Verenigde Staten’. De kritiek van Trump op de uitgaven is niet nieuw. Ook voormalige presidenten Barack Obama en George W. Bush uitten eerder hun onvrede over het gebrek aan defensie-uitgaven van partnerlanden. Anderzijds zagen zij wel in dat Europese investeringen in de organisatie ook an sich in het strategisch belang van de Verenigde Staten zijn.

Hetzelfde geldt dus niet voor Trump. Vorige week stuurde hij nog een brief naar enkele staatshoofden en regeringsleiders met de vriendelijke eis om de defensiebudgetten op te trekken. ‘Het wordt hoe langer hoe moeilijker om de huidige ongelijke verdeling van de lasten te blijven uitleggen’, schreef de Amerikaanse president.

Maar volgens David Criekemans, professor internationale politiek aan de Universiteit Antwerpen, wil Trump vooral de Amerikaanse wapenindustrie versterken. ‘De verhoging van de Europese defensie-uitgaven betekent ook een serieuze duw in de rug voor de Amerikaanse defensiesector. Hij bekijkt dit heel mercantilistisch’, aldus Criekemans. Bovendien verkeerde de Verenigde Staten een aanzienlijk deel van de afgelopen vijftien jaar in oorlogen in Irak en Afghanistan, wat investeringen vereiste die Europese lidstaten niet noodzakelijk moesten doen.

Trump lijkt het te menen. Enkele dagen na de NAVO-top ontmoet hij de Russische president Vladimir Poetin in Finland, dat geen lid is van de NAVO maar er wel op aandringt om aan de top deel te nemen. Als waarschuwing kan dat tellen. ‘Vroeger was het trans-Atlantische partnerschap ook gestoeld op politieke eensgezindheid. Alle landen deelden dezelfde waarden. Het feit dat Trump zich terugtrekt uit de deal en daarbij ook Europese bedrijven wil sanctioneren is het beste bewijs dat dit afgelopen is’, aldus Criekemans. ‘De schrik zit er bij de Europese regeringsleiders en staatshoofden in dat Trump tijdens zijn ontmoeting met Poetin de Oekraïense Krim zal erkennen als Russisch grondgebied.’ Vorige week heeft de Amerikaanse woordvoerder van het Witte Huis Sarah Huckabee Sanders wel gezegd dat de Verenigde Staten de annexatie van de Krim als illegaal beschouwt, maar met Trumps wispelturigheid op het internationale toneel weet je natuurlijk nooit. Ook dat is voor de andere NAVO-landen een vraagstuk. Zelfs al haalt iedereen de tweeprocentnorm, zelfs dan is het niet zeker dat Trump ondubbelzinnig zijn steun uitspreekt voor de trans-Atlantische organisatie.

Daarnaast zetten niet alleen de Verenigde Staten de Europese lidstaten van de NAVO onder druk. Omdat ook Turkije steeds verder van de Europese Unie lijkt af te drijven en het Verenigd Koninkrijk weldra de Europese Unie zal verlaten, dreigt Brussel op termijn drie cruciale strategische partners te verliezen. De veiligheidsparaplu waarvan Europa sinds 1949 heeft kunnen profiteren klapt stilaan dicht. Bovendien heeft de vredeslogica van na de val van het Ijzeren Gordijn plaatsgemaakt voor een wereld waarin realpolitik alsmaar meer de standaard wordt.

Autonomie en haar problemen

Dit werpt de vraag op in welke mate en hoe de Europese Unie strategisch autonoom moet worden. Omdat de unipolaire wereldorde plaats heeft gemaakt voor een multilaterale orde, dreigt er vanuit meerdere hoeken potentieel gevaar. Aangezien gedeelde investeringen en defensieve specialisatie tot grote schaalvoordelen kunnen leiden, lijkt de Europese Unie na het uiteenvallen van de NAVO het geknipte platform voor de lidstaten om zich in de toekomst op defensievlak te organiseren.

Toch zijn er ook tal van obstakels. Eerst en vooral is er een soevereiniteitskwestie. Politicologen Markus Jachtenfuchs en Phillip Genschel beargumenteren in hun boek Beyond the Regulatory Polity dat defensie tot een van de zogenaamde core state powers behoort. Dat monopolie wil ze niet zomaar afstaan aan een andere, hoger geplaatste, politieke entiteit omdat het onder meer een soevereiniteitsverlies inhoudt. Lidstaten zijn dus niet zomaar bereid om die kernbevoegdheid van de ene op de andere dag op te geven. Zoiets gebeurt gradueel en kost tijd.

Daarnaast is het allerminst evident om de Europese verschillen in militaire prioriteiten te overbruggen. In Noordoost-Europa is men bijvoorbeeld vooral begaan met Rusland, terwijl men in Zuid-Europa eerder naar de gebeurtenissen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika loert. Daarnaast is de strategische cultuur in de lidstaten vaak erg verschillend. Zo wil Frankrijk op militair vlak een voortrekkersrol spelen, terwijl men in Duitsland terughoudender staat tegenover grote investeringen in defensie en vreest voor een herbewapeningsrace.Duits Bondskanselier Angela Merkel heeft dit weekend aangekondigd dat het haar defensiebudget zal verhogen, al zal Duitsland de tweeprocentnorm tegen 2024 niet halen. ‘Het gaat om uitrusting, nietom herbewapening’, zo stelde Merkel.

Maar het overleven van ‘de staat’ dreigt in gevaar te komen nu de veiligheidsomgeving drastisch verandert en de Amerikaanse trans-Atlantische veiligheidsparaplu alsmaar grotere scheuren vertoont. Daarom kan de Europese Unie, aangestuurd door de lidstaten, niet anders doen dan actie ondernemen. In 2016 stelde Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en vicevoorzitter van de Europese Commissie Federica Mogherini een nieuwe Global Strategy voor de Europese Unie voor. Die moet de Gemeenschappelijke Defensie en Veiligheidspolitiek (CSDP) in de Unie versterken en leiden tot meer strategische autonomie. De eerste stappen in dat proces zijn momenteel reeds zichtbaar.

CARD, EDIDP, PESCO

Eerst en vooral werd eind 2016 het Coordinated Annual Review on Defence (CARD) goedgekeurd. Het Europese Defensie Agentschap (EDA) werkt binnen dit kader samen met individuele lidstaten om een analyse te maken van de status van het nationale defensiebeleid en geeft vervolgens enkele aanbevelingen. Een zwakte van het CARD-systeem is dat het overleg momenteel louter op vrijwillige basis plaatsvindt.

Daarnaast richtten de Europese lidstaten vorig jaar een Europees Defensiefonds (EDF) op. Dat fonds moet vanaf 2020 vijf miljard Euro voorzien voor Europees onderzoek en innovatie en de aankoop van gemeenschappelijk militair materieel en technologie financieren. Strategische autonomie hangt niet louter af van het bezit van militaire capaciteit, maar ook van de ontwikkeling ervan.

In het kader van dat Europees defensiefonds staat daarom het Europees Industrieel Ontwikkelingsprogramma voor Defensie (EDIDP) in de wachtkamer om de Europese defensie-industrie op termijn te versterken en bijgevolg de afhankelijkheid van andere machtsblokken te verminderen. Die vijf miljard valt op zich mee in vergelijking met de 45 miljard euro die lidstaten momenteel gezamenlijk spenderen aan nationale investeringen, maar het is alvast een aardig begin. De ontevredenheid die Trump momenteel luidruchtig ventileert over het gebrek aan Europese investeringen, kan op langere termijn – eens de Europese defensie-industrie volwassen is geworden – dus resulteren in minder investeringen in de Amerikaanse defensiesector. De kans bestaat dat de Verenigde Staten op langere termijn zo in de eigen voet schieten.

Daarnaast kwamen 25 van de 28 landen begin december overeen om een Permanente Gestructureerde Samenwerking op te richten, ook wel bekend als PESCO. Die samenwerking moet vooral administratieve, technische en logistieke hindernissen weg werken tussen de lidstaten. Dat moet het doen door in de schoot van de Europese Unie vrijwillige militaire samenwerkingsmechanismen op te zetten. Momenteel zitten er 17 projecten in de pijplijn, waar lidstaten aan kunnen deelnemen. België neemt in het PESCO-kader deel aan zes projecten, waaronder een voor onderwaterdrones die zeemijnen onschadelijk kunnen maken en één dat software ontwikkelt om beveiligde radioverbindingen te kunnen maken.

Log orgaan

Deze initiatieven betekenen echter nog niet dat de Europese Unie al op haar eigen benen kan staan wat betreft het buitenlands én het veiligheidsbeleid. De Europese Unie blijft namelijk een eerder log orgaan. Voor het buitenlandsbeleid is er in de Europese Raad unanimiteit nodig om tot actie te kunnen overgaan, wat met 28 lidstaten geen evidentie is. Een omschakeling naar een gekwalificeerde meerderheid, waarbij 55% van de landen die 65% van de Europese bevolking vertegenwoordigen akkoord moet gaan, lijkt niet meteen te kunnen plaatsvinden, al zou het een heuse stap vooruit zijn.

Onder meer om dat euvel te voorkomen werd er onder impuls van Frankrijk onlangs het Europees Interventie Initiatief opgestart. Dat moet buiten de Europese regelgeving snelle gemeenschappelijke interventies mogelijk maken waaraan ook derde landen kunnen deelnemen. Dat laatste is geen toevallige toevoeging. De uitstap van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie betekent voor de Europese defensie een ware aderlating. Momenteel is Londen goed voor maar liefst 22% van de totale Europese investeringen op defensievlak. Daarnaast is het op Frankrijk na het enige Europese land dat in het bezit is van eigen kernwapens. Bovendien onderhouden initiatiefnemer Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk al enkele decennia uitstekende relaties als het op defensie aankomt. Deze deur voor samenwerking met het Verenigd Koninkrijk blijft zo op een kier staan.

Trump als aanzetter?

Het feit dat Trump de NAVO in vraag stelt, versnelt dus vast en zeker de bewustwording dat de Europese Unie moet werken aan haar eigen autonomie op militair vlak. Trumps voorstanders beargumenteren wel eens dat dit net de bedoeling is van de president. Andere waarnemers beargumenteren dan weer dat Trump vooral de kaart van Rusland wil trekken en daarom de NAVO in vraag stelt. Feit is dat de strategische autonomie voor de Europese Unie op langere termijn de hefboom van de Verenigde Staten op de Europese Unie zal verkleinen.

Maar momenteel kan de Europese Unie helemaal nog niet zonder haar trans-Atlantische partner. ‘Het langetermijnverhaal gaat richting de integratie van Europese defensie. Maar de gemeenschappelijke Europese veiligheidscultuur is momenteel nog verre van aanwezig. Lidstaten zoals Portugal, Spanje en Nederland hebben een trans-Atlantische traditie, al beginnen ze stilaan te beseffen dat die partners steeds minder betrouwbaar worden … We blijven ook in Trumpiaanse tijden grotendeels afhankelijk van de Verenigde Staten’, zegt Criekemans.