Voor de derde keer in een jaar tijd heeft de Amerikaanse overheid te maken met een gedeeltelijke ‘shutdown’. Het geld is op bij sommige overheidsdepartementen en honderdduizenden ambtenaren zitten zonder salaris thuis. Is het niet eens tijd om de begrotingsperikelen in de VS structureel aan te pakken?
In België mag de regering van Charles Michel dan zijn gevallen, ze is ten minste nog in lopende zaken. De Verenigde Staten zijn het enige land ter wereld waar de overheid met enige regelmaat in stilstaande zaken gaat. ‘Dit is een geval van Amerikaans exceptionalisme’, zei de econoom David Wessel begin 2018, toen er ook al drie dagen lang een shutdown was, tegen NPR.
De huidige shutdown heeft gevolgen voor zo’n 800.000 medewerkers van de federale overheid. Ongeveer de helft zit onbetaald thuis en de andere helft moet voorlopig onbetaald doorwerken. Omdat er nog geen oplossing in zicht is, lijkt het steeds waarschijnlijker te worden dat de ambtenaren ditmaal in ieder geval één tweewekelijkse salarisbetaling zullen missen. Officieel advies van de federale personeelsadministratie: probeer uw huur eens in natura te betalen.
Congres heeft centrale rol
De shutdownproblematiek komt voort uit een wetswijziging van 1974. Voor die tijd was er geen centraal begrotingsproces. Het Congres kon al wel geld toewijzen aan bepaalde departementen of doelen, maar een president kon er nog voor kiezen om bepaalde uitgaven te blokkeren. Toen president Richard Nixon in 1973 en 1974 zo’n twaalf miljard door het Congres toegewezen dollars weigerde uit te geven, besloot het Congres om de volledige controle over het begrotingsproces over te nemen. Presidenten kunnen sindsdien nog wel een eigen begrotingsvoorstel doen, maar het Congres heeft altijd het laatste woord.
Dat betekent ook dat het Congres ieder fiscaal jaar een begroting móet goedkeuren. Formeel gezien gaat het zelfs over twaalf verschillende begrotingen voor verschillende overheidsonderdelen, al worden die kleinere budgetten vaak gebundeld in één grote wet. Als er geen overeenstemming wordt bereikt over de begrotingen, dan komen overheidsonderdelen simpelweg zonder geld te zitten.
Het draait allemaal om de 5 miljard dollar die de president aan zijn grensmuur wil uitgeven. Het is een ideologische strijd.
Essentiële diensten – die bijvoorbeeld nodig zijn voor de nationale veiligheid – blijven functioneren. Maar niet-essentiële diensten worden stopgezet en ‘essentieel’ personeel krijgt geen salaris. Wie nu naar de VS vliegt komt op de luchthaven weliswaar nog douaniers tegen, maar zij werken voorlopig voor niets.
De huidige shutdown is ontstaan omdat er nog geen akkoord is over zeven van de twaalf sub-begrotingen. Het gaat onder meer om de ministeries van Binnenlandse Veiligheid, Landbouw, Binnenlandse Zaken en Buitenlandse Zaken. Over onder meer Defensie, Energie en Arbeid is al wel een akkoord voor heel fiscaal 2019; die departementen zijn niet getroffen door de shutdown.
In het verleden werden shutdowns vaak veroorzaakt door grote meningsverschillen tussen de Democraten en Republikeinen over de hoeveelheid geld die naar verschillende delen van de overheid moet vloeien. ‘Dat is dit keer niet aan de orde’, zegt politicoloog David Faris van de Roosevelt-universiteit in Chicago. ‘Het draait allemaal om de vijf miljard dollar die de president aan zijn grensmuur wil uitgeven. Het is een ideologische strijd.’
De Democraten willen geen geld in de muur steken, en stemden donderdag in het Huis van Afgevaardigden voor het heropenen van de overheid zonder geld voor de grensmuur. Maar dat plan zal niet door de Republikeinse meerderheid in de Senaat – en door president Donald Trump – worden goedgekeurd. Voor de huidige patstelling is nog geen einde in zicht.
‘Mensen zien het als iets alledaags’
In 1976, onder president Gerald Ford, kwam voor het eerst een shutdown voor, die 12 dagen duurde. Sindsdien had elke president, met uitzondering van George W. Bush, minstens één maal te maken met een shutdown. De langste vond plaats onder Bill Clinton: 21 dagen in december 1995 en januari 1996.
Ook in jaren dat het niet tot een shutdown komt, slaagt het Congres er meestal niet in om op tijd een nieuwe begroting in te leveren. Vaak wordt voor korte tijd een ‘continuing resolution‘ (CR) aangenomen, die de overheidsuitgaven tijdelijk op het niveau van het vorige jaar houdt totdat er wel een akkoord over een nieuwe begroting kan worden bereikt.
‘Media gaan ermee om als een normaal aspect van onze regering. Dat geeft kiezers het idee dat dit normaal is, dat we dit nou eenmaal doen.’
Uit een overzicht van The Washington Post blijkt dat in 1997 voor het laatst op tijd een nieuwe begroting werd aangenomen die de overheid een heel jaar draaiende hield. In de jaren daarna werd altijd wel enkele weken of maanden een CR gebruikt – of meerdere achtereen – om de overheid open te houden. In 2007 en 2011 was er helemaal geen sprake van een nieuwe begroting; toen werd een CR gebruikt om de uitgaven een heel jaar lang op het niveau van het vorige jaar te houden.
Ondanks dit chaotische systeem en de regelmatige shutdowns, is er in de VS niet bijster veel discussie over het aanpassen van het begrotingsproces. Commentatoren op televisie en in de kranten vragen zich vooral af welke partij als ‘winnaar’ uit een shutdown komt. Maar een land met een disfunctionele overheid kent natuurlijk vooral verliezers.
‘Het idee dat er strijd over de begroting en het sluiten van de overheid is, is inmiddels zo gewoon geworden dat mensen het zien als een alledaags onderdeel van de ruzies tussen de partijen’, zegt Faris. ‘Een deel van het probleem is dat de media ermee omgaan als een normaal aspect van onze regering. Dat geeft kiezers het idee dat dit gewoon is, dat we dit nou eenmaal doen.’
Is een oplossing in zicht?
Faris is een van de weinigen die een structureel probleem ziet in de manier waarop de begroting wordt samengesteld – of dus juist niet. Hij pleit voor een grondwetswijziging die ervoor zou zorgen dat de geldkraan voor federale overheidsdiensten open blijft als het Congres geen overeenstemming over een nieuw budget bereikt. Eigenlijk zouden de continuing resolutions dan dus automatisch worden doorgevoerd, en wordt het onmogelijk voor de partijen om de begrotingsdiscussie te ‘gijzelen’ met harde eisen, zoals vijf miljard dollar voor een grensmuur.
Echt realistisch is zo’n grondwettelijk amendement niet, erkent ook Faris. In het huidige politieke klimaat is het ‘extreem moeilijk, grenzend aan onmogelijk’ om de grondwet te wijzigen, zegt hij. In Republikeinse kringen wordt al jarenlang gepraat over een amendement dat begrotingstekorten bij de federale overheid zou verbieden. Zo’n toevoeging aan de grondwet was al kansloos voordat president Trump besloot om het Amerikaanse begrotingstekort enorm op te rekken, met een belastingverlaging van honderden miljarden dollars per jaar.
Stan Collender, een voormalig medewerker van de begrotingscommissies in het Huis en de Senaat, heeft nog een ander voorstel: verbied het Congres om andere wetgeving te bespreken als er nog geen begroting is. Een continuing resolution kan nog steeds, maar totdat er een écht nieuw budget is samengesteld, kan nergens anders over worden gestemd.
‘Dat zal een steunpilaar creëren voor het aannemen van een begroting: elke belangengroep, het Witte Huis en elke commissie in Huis en Senaat die wil dat het Congres iets doet aan andere kwesties’, schrijft Collender, die een blog bijhoudt onder de naam The Budget Guy. ‘De druk op het Congres om een begroting te maken, en al vroeg in het jaar, zou hevig zijn.’
Toch is het volgens Faris onwaarschijnlijk dat in Washington zulke hervormingen worden doorgevoerd. ‘Beide partijen zien dat ze hun macht kunnen gebruiken om de boel tot stilstand te brengen als daar een reden voor is die ze belangrijk genoeg vinden’, denkt de politicoloog. ‘Beide partijen weten dat het ze in de toekomst goed uit kan komen.’
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier
