‘Het is geen natuurwet dat het Westen de wereld bestuurt: welke rol is er voor de EU?’

‘De wereld bij elkaar houden: dat is dé strategische uitdaging van de 21ste eeuw’, schrijft Sven Biscop. ‘Een ordelijke wereld waarin de macht gedeeld wordt tussen meer dan de Westerse machten is mogelijk. Meer zelfs, het is wellicht de enige manier om een mate van stabiliteit te handhaven.’

Politici, journalisten en jawel, ook academici roepen graag keerpunten uit. Maar als elke gebeurtenis een keerpunt voor de wereldpolitiek is, kan je enkel nog op de sofa gaan zitten, van pure duizeligheid. Niet meteen een goed begin om degelijk beleid te voeren. In werkelijkheid verandert de structuur van de wereldpolitiek niet zo vaak en niet zo snel. Eigenlijk is de structuur al drie decennia dezelfde, en recente gebeurtenissen hebben dat niet gewijzigd. Sinds het einde van de Koude Oorlog leven we in een multipolaire wereld. Kunnen we die wereld bij elkaar houden?

De structuur: multipolariteit

Multipolariteit betekent dat er meerdere polen zijn of, met de klassieke term, grootmachten, die in immers wisselende constellaties elkaars partners, concurrenten en rivalen zijn. De andere staten, de “niet-grootmachten”, doen dan typisch aan “hedging’: eerder dan zich uitsluitend aan één grootmacht te binden, verkiezen de meeste staten om hun opties open te houden en werkbare relaties met alle machten te onderhouden. Ze kunnen immers niet altijd voorspellen wie in welk dossier de bovenhand zal halen.

Velen in het Westen interpreteren bovenstaande vaststelling als een impliciete goedkeuring van een groots Chinees plan (met een beetje hulp van Rusland) om de wereld multipolair de maken. Multipolariteit wordt dan als antiwesters begrepen. Maar multipolariteit kan niet doelbewust gecreëerd noch afgewend worden. Het is gewoon de normale staat van de wereldpolitiek, die voortvloeit uit de interactie tussen staten die hun macht proberen te vergroten om hun belangen effectiever te kunnen verdedigen.

Doorheen de geschiedenis had elke grootmachtig evenwaardige rivalen, zelfs het Romeinse rijk – niet de Belgische stammen, maar Carthago, de Parthen en anderen. Het Chinese rijk is tot twee maal toe veroverd door buitenlandse volken die hun eigen dynastie stichtten. Het British Empire confronteerde Frankrijk en Rusland. De bipolaire Koude Oorlog was de uitzondering die ons niet blind mag maken voor de regel. En dus moeten vandaag de VS beseffen dat hun unipolair moment, de periode in de jaren ’90 waarin ze de enige grootmacht schenen te zijn, precies dat was: schijn en geen realiteit.

(Lees verder onder de preview.)

Binnen de multipolaire structuur is de machtsbalans tussen de grootmachten voortdurend in beweging. Sinds het begin van de eeuw heeft China duidelijk aan macht gewonnen, terwijl Ruslands militaire agressie maskeert dat zijn macht tanende is (doch niet zodanig dat het snel zal verdwijnen als pool). Maar de basisstructuur blijft multipolair – dat is een feitelijke vaststelling, waaraan geen enkel waardeoordeel verbonden is. De vraag is: hoe gaan we om met die multipolariteit en de spanningen tussen de grootmachten die er inherent aan zijn? Kunnen we in zo’n wereld enige orde brengen?

Orde binnen de structuur: regels

Velen in het Westen begrijpen de wereldorde als een regeling waarin zij de orders geven. De recente verschuivingen in de machtsbalans ten nadele van het Westen worden dan ipso facto als een ondermijning van de wereldorde gezien. Maar het is geen natuurwet dat het Westen de wereld bestuurt, noch dat het alle topfuncties inneemt in de belangrijke internationale organisaties (de Verenigde Naties, de Wereldbank enz.). Een ordelijke wereld waarin de macht gedeeld wordt tussen meer dan de Westerse machten is mogelijk.

Meer zelfs, het is wellicht de enige manier om een mate van stabiliteit te handhaven. Want als andere machtige staten hun rechtmatig aandeel in het bestuur van de wereld ontkend wordt, zullen ze geneigd zijn om de orde van buiten uit te ondermijnen. Dat kan er enkel toe leiden dat de wereld zich opsplitst in rivaliserende blokken, die zich van elkaar ontkoppelen. Dat betekent het einde van de vrije wereldhandel en van elke kans om mondiale problemen zoals de klimaatcrisis aan te pakken. Elk blok zal dan zeker proberen om andere landen te verleiden, of zelfs te dwingen, zich bij hen te voegen, met een steeds groter oorlogsrisico tot gevolg.

Dit risico is reëel, met name als de Chinees-Amerikaanse rivaliteit zou escaleren. Had China besloten om Ruslands oorlog even sterk te steunen als de EU en de VS Oekraïne helpen, dan zaten we nu in een nieuwe wereldwijde koude oorlog – maar dat heeft Beijing niet gedaan. De Europese Unie heeft er alleszins geen enkel belang bij om zo’n nieuwe bipolariteit uit te lokken, want ze zou er het meeste bij verliezen.

De wereld bij elkaar houden: dat is dan ook dé strategische uitdaging van de 21^ste eeuw. Dat vergt dat de voornaamste staten allen een kern van regels onderschrijven:

1. Vrede: voer geen oorlog.
2. Open deuren: bouw geen exclusieve invloedssferen op, maar laat alle staten vrij met elkaar interageren.
3. Wederkerigheid: respecteer zelf de regels die je anderen wenst te zien naleven.

Historisch volgen zelfs grootmachten regels op als dat het hen makkelijker maakt om hun belangen na te streven dan de meer antagonistische afwezigheid van enige orde. Sommige staten varen wel bij instabiliteit en conflict – zie de Russische strategie van het laatste decennium. Maar de meeste verkiezen stabiliteit en een zekere mate van multilaterale samenwerking om aan hun welvaart te bouwen. Een op regels gebaseerde orde opbouwen vergt echter compromissen.

De regels bepalen: compromis

De regels kunnen niet langer snel afgesproken worden tussen Washington en Brussel. Andere hoofdsteden moeten hun zeg hebben en iedereen zal compromissen moeten sluiten. Op bepaalde punten zal het Westen de lat lager moeten leggen. Dat heeft natuurlijk enkel zin als alle betrokken zich nadien aan de gezamenlijk overeengekomen regels houden. Zal Rusland zich ooit weer eens constructief opstellen of zal het de orde blijven verstoren? En zal China, dat verkondigt te willen meewerken aan de regels, dat oprecht doen, bijdragen aan een consensus, en de regels respecteren? De VS is dan weer zelf geen partij bij alle verdragen waarvan het China (terecht) beschuldigt ze te schenden.

(Lees verder onder de preview.)

Deze regels ordenen de relaties tussen staten. Over zo’n op regels gebaseerde wereldorde kan een consensus gevonden worden. Weinig staten zijn echter bereid om regels te aanvaarden over hoe ze hun eigen samenleving inrichten. Een liberale wereldorde, waarin iedereen naar dezelfde democratische samenlevingsvorm convergeert, is niet afdwingbaar. Volledig respect voor de universele mensenrechten binnen staten kan daarom geen voorwaarde zijn om betrokken te worden bij de regelgeving over relaties tussen staten. Staten en samenlevingen veranderen organisch; enkel in hoogst uitzonderlijke omstandigheden kan verandering van buiten uit in gang gezet worden.

Dit is Realpolitik. Het betekent niet dat de democratische machten niet langer om waarden moeten geven. Maar ze moeten de rode lijn op de juiste plaats trekken. Een op waarden gebaseerd buitenlands beleid betekent in de eerste plaats zelf niks doen dat je eigen waarden schendt. Een democratie kan samenwerken met een autocratie wanneer haar belangen dat vereisen, zolang ze daardoor maar niet medeplichtig wordt aan de schendingen die die laatste begaat. Om het concreet te maken: handel met een dictatuur is toegestaan; import van producten die door dwangarbeiders in kampen gemaakt zijn niet. Overigens hebben de meeste autocratieën de mensenrechtenverdragen geratificeerd, dus mogen en moeten ze bekritiseerd worden wanneer ze die overtreden.

Handelen: de Europese Unie

Welke rol moet de EU in deze wereld spelen? Is ze een grootmacht, in dezelfde liga als de VS en China? Of speelt ze enkel een bijrol, als de trouwste bondgenoot van een andere grootmacht, de VS? Deze existentiële vraag is de kern van strategie. Het drama is dat de lidstaten fundamenteel verdeeld zijn, zodat de EU geen consistentie strategie kan uitvoeren. Toch is ze erin geslaagd de contouren van haar eigen specifieke rol in de wereldpolitiek te schetsen en heeft ze beleid ontwikkeld dat helpt de wereld bij elkaar te houden.

Ten eerste, neemt de EU onder de hoofding “open strategische autonomie” of “de-risking” de beschermende maatregelen, zonder in protectionisme te vervallen, die precies een open Europese economie mogelijk maken. Dat omvat controle op inkomende en uitgaande investeringen; het beheren van afhankelijkheden en diversifiëren van aanvoerlijnen, inclusief door in bepaalde sectoren productiecapaciteit terug naar Europa te halen; en echte wederkerigheid qua markttoegang afdwingen, met name in China. De EU moet echter sneller vooruit gaan en beslissen wat er onder “de-risking” nog mogelijk zal zijn en wat niet. Anders zullen de VS in haar plaats beslissen, zoals ze dat al gedaan hebben voor de geavanceerde semiconductoren.

(Lees verder onder de preview.)

Ten tweede, moet de pas gelanceerde Global Gateway het opendeurbeleid voor de 21^ste eeuw worden. Dit mondiaal investeringsprogramma in connectiviteit (qua energie, transport en IT) en in gezondheid, onderwijs en onderzoek moet groots genoeg zijn om de EU toe te laten andere landen ervan te overtuigen, niet om andere grootmachten buiten te gooien, maar om te diversifiëren en nauwe relaties met alle grootmachten te onderhouden. Doel is om een race om exclusieve invloedssferen te voorkomen. Dat zal echter veel meer middelen vergen dan nu toegezegd zijn.

Ten derde, moet de EU de leiding nemen in het bevorderen van effectief multilateralisme. Multilateralisme zit de EU in de genen, maar ze moet een veel actievere rol spelen, zowel in de bestaande internationale organisaties als in nieuwe, ad hoc coalities, en democratische en niet-democratische staten samenbrengen die een gedeeld belang hebben bij concrete oplossingen voor specifieke problemen.

Ten vierde, het Europees defensiebeleid heeft gefaald. Na vijfentwintig jaar heeft het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid niet geleid tot enige significante integratie van de defensie-inspanningen. De lidstaten hebben weliswaar de instrumenten gecreëerd, maar ze gebruiken ze niet. Ondertussen is voor de VS echter Azië het hoofdtoneel geworden, terwijl er rondom Europe volop oorlog woedt. Zelfs binnen de NAVO is het daarom noodzakelijk om een omvattend Europees pakket van strijdkrachten op te zetten, dat alle conventionele bedreigingen tegen Europa kan afschrikken of afweren, ook zonder een Amerikaanse conventionele aanwezigheid (maar nog steeds onder de Amerikaanse nucleaire paraplu).

Ten slotte, mag de EU nooit vergeten om solidair te zijn. De wereldpolitiek wordt gedreven door staten die hun belangen nastreven. Het einddoel van elke strategie is de eigen samenlevingsvorm garanderen. Maar de EU is welvarend genoeg om hulp te bieden aan degenen die ten prooi vallen aan de machtspolitiek van anderen, zelfs wanneer haar eigen belangen niet rechtstreeks in het geding zijn. De legitimiteit die de EU daarmee kan winnen, zal haar belangen zelfs ten goede komen. Realpolitik en solidariteit kunnen hand in hand gaan.

***

Prof. Dr. Sven Biscop is hoofddocent aan de Universiteit Gent en directeur van het programma Europa in de wereld aan het Egmont – Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen in Brussel. Zijn laatste boek is Hoe de grootmachten de koers van de wereldpolitiek bepalen (Lannoo, 2021).