Vredesonderhandelingen blijken in Afghanistan tot meer geweld en slachtoffers te leiden. Joe Biden moet nu beslissen wat hij doet met het akkoord dat Donald Trump een jaar geleden sloot met de Taliban, die een lente-offensief voorbereiden. Brengt 2021 een staakt-het-vuren of een eindoffensief?
Eind deze week is het net een jaar geleden dat de Verenigde Staten en de Taliban een vredesakkoord sloten. ‘Dat was een stap in de goede richting’, zegt Danish Karokhel, hoofdredacteur van Pajhwok Afghan News. ‘Maar waar het echt om gaat is het onderhandelen van vrede.’ Het akkoord van 29 februari 2020 was allesbehalve een vredesakkoord. Voor toenmalig president Donald Trump was het een noodzakelijk signaal dat het hem nog altijd menens was om alle Amerikaanse soldaten terug naar huis te brengen. Voor de Taliban was het een bijzonder succesvolle zet op het schaakbord van de internationale diplomatie. Maar dat de oorlog het voorbije jaar ongenadig verder duurde, blijkt uit de cijfers die de VN-missie in Kaboel afgelopen dinsdag publiceerde.
In 2020 telden de VN 8820 burgerslachtoffers in Afghanistan, waarvan 3035 doden. Opvallend: een op tien slachtoffers viel in de hoofdstad Kaboel. Verontrustend: 43 procent van de slachtoffers waren vrouwen en kinderen, het hoogste percentage in al de jaren dat de VN deze cijfers bijhoudt. De VN stellen weliswaar een daling van 15 procent slachtoffers vast tegenover 2019, maar die hoopvolle trend werd in het vierde kwartaal van het jaar helemaal tenietgedaan. Na de start van de onderhandelingen tussen regering en Taliban half september nam het geweld zo sterk toe, dat het aantal burgerslachtoffers piekte tot bijna het dubbele van dezelfde periode het jaar voordien. Acht procent van dat oorlogsgeweld is op rekening te schrijven van de Islamitische Staat Khorasan Provincie, de lokale franchise van IS, en het Afghaanse leger is verantwoordelijk voor 22 procent. Maar de Taliban blijven hoofdverantwoordelijk met 45 procent van de burgerslachtoffers op hun conto.
Er staat niets in het akkoord dat de Taliban vorig jaar sloten met de regering-Trump dat hen zou beletten oorlog te voeren tegen de Afghaanse regering, haar leger en ordediensten. De VS onderhandelden enkel een einde aan het geweld tegen hun eigen troepen en die van de coalitiepartners.
De Taliban hebben de voorbije twaalf maanden minder gebruik gemaakt van zelfmoordaanslagen en meer van gericht geweld – daarover verder meer. Ze hebben daarnaast ook hun strategische posities opvallend weten te versterken met het oog op een eventueel lente-offensief. Want indien de onderhandelingen afspringen met Kaboel of het akkoord met de VS vooralsnog door de versnipperaar gaat, dan barsten de vijandelijkheden wellicht helemaal uit. Volgens de New York Times hebben de Taliban de nodige wegen en wijken veroverd om grote steden als Kunduz en Kandahar te isoleren en aan te vallen. Met andere woorden: als de vredesonderhandelingen mislukken, zouden de Taliban wel eens vol voor een militaire overwinning kunnen gaan.
Danish Karokhel twijfelt er zelfs niet aan dat de lente 2021 een gewelddadig oorlogsseizoen wordt. ‘Beide kampen bereiden zich daar volop op voor. De Taliban zullen wegen blokkeren en de regering zal er alles aan doen om de steden te vrijwaren. Maar de kosten zullen hoog zijn, zowel politiek als in mensenlevens. En de echte winnaars zijn, zoals steeds, de krijgsheren: Dostum, Mohaqiq, Qisari en hun lokale evenknieën.’
Wat moesten de Taliban ’toegeven’ om zoveel lekkers te krijgen van Washington? Bijzonder weinig.
Trump en de Taliban
Hoe dun het ijs van de internationale diplomatie is, blijkt al uit de titel die boven het akkoord van 29 februari 2020 staat: ‘Overeenkomst om vrede te brengen naar Afghanistan, tussen het Islamitische Emiraat van Afghanistan dat door de Verenigde Staten niet als een staat erkend wordt en gekend is als de Taliban en de Verenigde Staten van Amerika.’ De Taliban stonden er met andere woorden op om genoemd te worden met de naam die ze zelf gebruiken – Islamitisch Emiraat – terwijl de VS dat alleen wilden doen op voorwaarde dat ze konden verduidelijken dat het om de Taliban gaat en dat ze die beweging niet erkent als een staat. Maar het machtigste land ter wereld en de plattelandsguerrilla uit Afghanistan waren wel in staat om met elkaar te onderhandelen en een akkoord in elkaar te timmeren.
Dat akkoord was, zoals hierboven al gesteld, geen vredesakkoord. Dat het einde van de oorlog in dit akkoord niet uitgeroepen wordt, heeft alles te maken met het feit dat de Afghaanse regering niet eens mee aan de onderhandelingstafel zat. Voor ‘het Islamitische Emiraat van Afghanistan dat door de Verenigde Staten niet als een staat erkend wordt en gekend is als de Taliban’ – de formulering wordt in het akkoord systematisch gebruikt – was een overeenkomst waarin de VS zich verbinden tot de terugtrekking van al haar soldaten. President Trump zette daarom zijn handtekening onder de belofte dat de VS én zijn internationale coalitiepartners binnen 135 dagen na ondertekening vijf basissen zouden verlaten en de troepensterkte zouden verminderen tot 8600 soldaten op Afghaans grondgebied. Bovendien beloven de VS dat ze, als de Taliban zich aan hun deel van de overeenkomst houden, alle overblijvende troepen in de 9,5 daaropvolgende maanden uit Afghanistan zullen terugtrekken.
Dat betekent dat de VS en hun bondgenoten nog tot eind april 2021 hebben om die volledige terugtrekking te realiseren. Op dit moment bevinden zich nog 9592 coalitiesoldaten op Afghaanse bodem. Daarvan zijn er 2500 afkomstig uit de VS, 1300 uit Duitsland, 895 uit Italië, 860 uit Georgië, 750 uit het VK, 72 uit België. In totaal zijn er nog steeds 36 buitenlandse legers actief in Afghanistan. De tijd tikt en de regering-Biden heeft al laten weten dat ze dat beseft – maar dat ze geen overhaaste beslissingen zal nemen.
De andere opvallende afspraak die op 29 februari 2020 vastgelegd werd, was de wederzijdse belofte om krijgsgevangenen en politieke gevangenen vrij te laten. Op korte tijd moesten er 5000 Taliban vrijgelaten worden, en moesten de Taliban op hun beurt 1000 gevangenen vrijlaten. Daarmee dwongen de VS de Afghaanse regering tot een stap die ze wellicht liever gereserveerd had voor een later stadium, wanneer ze zelf in gesprek was met de Taliban. Het duurde dan ook veel langer dan de voorziene tien dagen om dit punt uit de overeenkomst afgewerkt te krijgen. Toch moest president Ashraf Ghani zijn verzet opgeven en was de eerste fase van gevangenenruil rond tegen eind augustus, zes maanden later dan oorspronkelijk voorzien.
Wat moesten de Taliban ’toegeven’ om zoveel lekkers te krijgen van Washington? Bijzonder weinig. Eigenlijk beloofden de Taliban enkel dat ze niemand (‘geen van zijn leden, andere individuen of groepen, inclusief Al Qaeda’) zullen toestaan om Afghaans grondgebied te gebruiken om de veiligheid van de VS of hun coalitiepartners te bedreigen. Hoe dat gecontroleerd of vastgesteld zou worden: geen woord daarover in de verklaring. Wel duidelijk is dat de overeenkomst in geen geval een staakt-het-vuren bevat en dat de Afghaanse regering niet onder de ‘coalitiepartners’ valt.
De Taliban en de regering in Kaboel
Op 12 september 2020 werd in Doha, zes maanden later dan voorzien, het officiële startschot gegeven voor de intra-Afghaanse vredesbesprekingen. De regering zette Mohammad Masoom Stanekzai aan het hoofd van haar delegatie. Ook dat was het resultaat van een lang en ondoorzichtig proces, want binnen de regering blijft de concurrentie tussen president Ghani en zijn rivaal Abdullah Abdullah groot. Ter herinnering: beiden organiseerden minder dan twee weken na de ondertekening van het VS-Talibanakkoord hun eigen inauguratie als nieuwe president. De verkiezingen vonden plaats eind september 2019. Na een noodtussenkomst van Amerikaans buitenlandminister Pompeo werd Ghani de echte president en gaat Abdullah door het leven als voorzitter van de Hoge Raad voor Nationale Verzoening. Dat betekent dat hij, naar eigen zeggen, de eindverantwoordelijkheid heeft voor het afsluiten van akkoorden met de Taliban. De Afghaanse delegatie wordt geleid door mullah Abdul Ghani Baradar. Half februari 2021 publiceerde Baradar nog een open brief waarin hij enerzijds de VS opriep zich volledig te houden aan de afspraken van 29 februari 2020, en waarin hij anderzijds beklemtoonde dat het de Taliban op de eerste plaats te doen was om de volledige soevereiniteit van Afghanistan te herstellen.
De Taliban zelf houden zich aan de termen van het akkoord, beweren ze. Ze verwerpen dan ook het veiligheidsrapport dat begin januari aan de Amerikaanse regering bezorgd werd en waarin staat dat de Taliban de hand boven het hoofd van Al Qaeda houden en dat er bovendien nieuwe terroristische groepen opereren in gebieden die door hen gecontroleerd worden.
Dat er doden en gewonden vallen bij de strijd om de macht, is jammer maar deel van de oorlogsrealiteit, redeneren de Taliban. De toegenomen oorlog is immers niet in strijd met de regels die op papier vastgelegd werden. De eerste reacties vanuit de nieuwe Amerikaanse regering geven aan dat het Witte Huis daar niet langer helemaal van overtuigd is. Bovendien gaat het niet enkel meer over gesneuvelde soldaten of over burgerlijke nevenschade. In een rapport dat de VN-missie in Kaboel half februari publiceerde, stelt ze vast dat het meer gerichte geweld met name mensenrechtenverdedigers en journalisten viseert. In de periode van de eerste onderhandelingsronde, tussen begin oktober 2020 en eind januari 2021, werden vijf mensenrechtenactivisten en zes mediamensen vermoord. Ter vergelijking: van 1 januari 2018 tot eind januari 2021 lieten 32 mensenrechtenactivisten en 33 mediamensen het leven.
In een interview met Lyse Doucet van BBC World, dat komend weekend uitgezonden wordt, toont president Ashraf Ghani zich alvast strijdbaar en hoopvol. Hij verwacht duidelijk meer steun van de regering-Biden dan hij van de regering-Trump kreeg. De breed verspreide angst voor een herhaling van de verwoestende burgeroorlog uit de vroege jaren 1990, na de plotse terugtrekking van de Sovjettroepen, is onterecht volgens Ghani. In zijn woorden: ‘Afghanistan is Vietnam niet.’ Hij beseft wel dat het komende jaar beslissend zal zijn: ofwel wordt de weg naar vrede definitief ingeslagen, ofwel wordt die kans verkwanseld. Dat laatste, beseft hij, is onaanvaardbaar;
Het dilemma voor president Biden
Aangezien het akkoord van 29 februari 2020 een precieze timing bevat, moet president Joe Biden op korte termijn kleur bekennen. Als hij zich houdt aan de letter van de afspraken die zijn voorganger maakte, dan moeten alle Amerikaanse én coalitietroepen tegen 1 mei Afghanistan verlaten hebben. Als dat niet gebeurt, kunnen de Taliban argumenteren dat ook zij zich niet meer aan de afspraken moeten houden. Maar zonder de internationale troepenmacht als stok achter de deur staat de Afghaanse regering met de rug tegen de muur, met nauwelijks nog mogelijkheden om tot een compromis te komen. Al vat de New York Times het dilemma voor Biden nuchter samen in deze inleiding: ‘De vraag is enerzijds of een klein contigent Amerikaanse soldaten iets kan verwezenlijken na twintig jaar aanwezigheid, en anderzijds of de volledige terugtrekking de weg zou vrijmaken voor het oprukken van de Taliban?’
De enige manoeuvreerruimte die beschikbaar is, lijkt te zitten in de zes maanden vertraging waarmee de intra-Afghaanse onderhandelingen van start gingen. De VS en de Navo zouden dat kunnen gebruiken om een half jaar extra te eisen en hun terugtrekking pas tegen eind oktober 2021 af te werken. Maar kunnen de Taliban voordeel halen uit zo een bijkomend half jaar? Ja, zegt Barnett Rubin, een academicus met een lange en actieve staat van dienst in Afghanistan- en Zuid-Aziëstudies. Er moeten namelijk nog Taliban-gevangenen vrijgelaten worden én bovendien moeten de internationale sancties tegen de Taliban nog opgeheven worden – twee zaken die volgens het VS-Talibanakkoord van vorig jaar al gerealiseerd hadden moeten zijn.
Rubin stelt dat uitgerekend het schrappen van de sancties en dus de erkenning van de Taliban als een legitieme organisatie heel hoog op de verlanglijst van de beweging staat. De Taliban weten dat ze geen kans maken op die erkenning door de Verenigde Naties indien het akkoord van vorig jaar gedumpt wordt. Er is dus wel degelijk nog wat marge om te onderhandelen en om de volledige ineenstorting van het onderhandelingsproces te voorkomen. Maar de tijd dringt.
De Navo wacht af
In januari moest de tweede ronde van de onderhandelingen beginnen, nadat de eerste heel moeizaam een akkoord over procedures en eerste agendasetting opgeleverd had. Maar na een voorbereidende vergadering, weigerde de Talibandelegatie in Doha samen te zitten met de regeringsdelegatie, omdat ze eerst de bevestiging van de nieuwe Amerikaanse president wil dat hij het akkoord en met name de terugtrekking van de troepen volledig en volgens vooropgezet schema zal uitvoeren. Pas op 22 februari zaten de delegaties opnieuw rond dezelfde tafel. Abdullah Abdullah hoopt dat de gesprekken nu snel hervat zullen worden. Want, zegt hij, ‘de topprioriteit van de mensen in Afghanistan is een staakt-het-vuren’.
Danish Karokhel hoopt dat zelfs indien er niet meteen een wapenstilstand komt, er dan minstens een periode van drie maanden afgesproken zou worden met ‘verminderd geweld’ – een formule die begin maart 2020 voor een dikke week rust in het vermoeide land zorgde. ‘Uit zo’n periode zonder geweld zou iedereen de nodige energie en motivatie kunnen putten om vol te houden tot aan de eindmeet’, zegt Karokhel.
De Navo laat op dit moment in elk geval niet in haar kaarten kijken. Vlak voor een overleg tussen de ministers van Defensie van de alliantie half februari zei secretaris-generaal Jens Stoltenberg dat de Navo Afghanistan pas zou verlaten als het juiste moment daarvoor gekomen was. Na de vergadering hield hij het op de nog vagere vaststelling dat er nog geen beslissing genomen was en dat er druk overlegd en afgestemd zou worden in de komende weken en maanden. De regering-Biden liet eind januari weten dat de Taliban zich klaarblijkelijk niet hielden aan de opgelegde breuk met onder andere Al Qaeda – wat een eerste indicatie was van het vermoedelijke voornemen om niet zonder meer een einde te maken aan de Amerikaanse aanwezigheid. Anderzijds vroeg Biden aan de Amerikaanse hoofdonderhandelaar, Zalmay Khalilzad, om op post te blijven. Dat suggereert dan weer dat eerder ingezet wordt op continuïteit dan op een breuk met het Afghanistanbeleid onder Trump.
Uitkijken naar een overgangsregering?
De aanpak van de regering-Trump, waarbij de Afghaanse regering op de stoep moest staan wachten tot de VS en de Taliban een akkoord vonden en aankondigden, legde meteen een zware hypotheek op de echte vredesonderhandelingen. Daarnaast is het bijzonder problematisch dat er geen onafhankelijke of internationale bemiddeling is, zegt Francesc Vendrell, die de hoge vertegenwoordiger van de VN in Afghanistan was en ook EU Speciaal Vertegenwoordiger. Vendrell was voordien betrokken bij onderhandelingen tussen regering en guerrilla in El Salvador en in Oost-Timor. In een gesprek met Thomas Ruttig en Kate Clark van het Afghanistan Analysts Network zegt Vendrell dat het zonder zo’n onpartijdige bemiddelaar veel moeilijker is om blokkades in de gesprekken op te lossen. Bovendien, zegt hij, is het zelfs onduidelijk in dit geval of beide onderhandelende partijen wel een gedeelde visie hebben op de gezochte uitkomst. En het is onduidelijk of ze beide overtuigd zijn dat ze de onderhandelingen nodig hebben om hun gewenste uitkomst te bereiken. Vooral bij de Taliban uit Vendrell zijn twijfels: zij hebben al zo veel verworven dat ze een terugkeer naar de militaire confrontatie misschien wel als verkieslijk kunnen zien, boven een onderhandeld compromis met een regering die ze niet erkennen.
De kans dat de Taliban op korte termijn de wapens neerleggen, lijkt bijzonder klein, tenzij ze een dominante positie zouden krijgen in een overgangsregering
Er worden wel initiatieven genomen om een minimale internationale begeleiding te voorzien. Half februari vergaderden inlichtingendiensten uit de VS, Pakistan, de vijf Centraal-Aziatische republieken en Azerbeidzjan in Kaboel om het over de oorlog, over terrorisme en over veiligheid te hebben. Rusland en de VS proberen samen een troïka plus (Rusland, China, de VS plus Pakistan en Iran) op poten te zetten. De Verenigde Naties bieden hun goede diensten aan. Maar het lijkt voorlopig allemaal boter aan de galg aangezien geen van die initiatieven een rol speelt tijdens de echte gesprekken in Doha.
Intussen dreigen de echte redenen voor dit zwalpende onderhandelingsproces in de schaduw van het politieke en diplomatieke gemanoeuvreer terecht te komen. De vrede waarnaar iedereen zegt te streven en te verlangen, moet ook een vrede met mensenrechten en reële ontwikkelingskansen voor heel Afghanistan zijn. Het moet een vrede zijn die de wapens doet zwijgen en het ‘normale’ leven opnieuw laat terugkeren – al kan niemand zich daar nog een concrete voorstelling van maken, na meer dan veertig jaar oorlog en geweld. De kans dat de Taliban op korte termijn de wapens neerleggen, lijkt trouwens bijzonder klein, tenzij ze een dominante positie zouden krijgen in een overgangsregering. Daartegen zal huidig president Ghani zich dan weer met alle middelen verzetten, beloofde hij een week geleden: ‘Er zal geen interimregering komen zolang ik leef, en ik ben niet zoals de wilgen die buigen met de wind.’ Voor Ghani zijn verkiezingen de enige manier om tot een machtswissel te komen. De Taliban hebben nog nooit blijk gegeven van een bereidheid om zich op korte termijn en onvoorwaardelijk om te vormen tot een gewone politieke partij.
Danish Karokhel is niet per se tegen een overgangsregering, op voorwaarde dat ze het resultaat is van een doordacht vredesakkoord en een duidelijk pad om die vrede ook in daden en instellingen om te zetten. ‘Als er een overgangsregering komt, moet ze een duidelijk mandaat hebben, anders dreigen we de maatschappelijke winst van de voorbije twintig jaar te verliezen’, zegt hij.
Met de lente voor de deur, de deadline van 1 mei die elke dag dichterbij komt, en de slachtoffercijfers van het voorbije jaar voor ogen, staat Afghanistan alweer voor beslissende weken. Het Afghaanse persagentschap Pajhwok tekende vorige week het getuigenis op van een analfabete, 63-jarige vrouw uit de provincie Daikundi. Roshan Ekhtiari zette zich ongevraagd in voor lokale conflictbemiddeling, gaande van inpraten op opstandelingen tot klassieke gronddisputen. Vandaag is haar boodschap: ‘De twee onderhandelende partijen in Doha voelen de pijn van hun volk nog niet. Want anders zouden ze al lang een wapenstilstand afgekondigd hebben, met een einde aan het geweld en een betekenisvolle doorbraak in de onderhandelingen.’
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier
