‘Het debat over de lastenverdeling binnen de NAVO is een achterhaalde schijnvertoning’

‘De NAVO blijft maar navelstaren wanneer het gaat over de financiële lastenverdeling tussen haar lidstaten’, schrijft legerkolonel buiten dienst en defensiespecialist Roger Housen.

De NAVO blijft maar navelstaren wanneer het gaat over de financiële lastenverdeling tussen haar lidstaten. Te pas en te onpas wordt er gediscussieerd over de afspraak uit 2014 dat elk land tegen 2024 2% van zijn BBP aan defensie moet besteden. Tijdens de komende NAVO-top van 4 december in Londen zal het niet anders zijn. De kans is reëel dat NAVO-baas Jens Stoltenberg tevreden zal wijzen op de stijgende defensie-uitgaven van ongeveer alle lidstaten, ook al zijn ze nog eerder bescheiden. Even voorspelbaar zal president Trumps misnoegen zijn dat de VS nog steeds het overgrote deel van de NAVO-kosten dragen.

De kwestie van de billijke lastenverdeling is zo oud als de straat. In 1963 klaagde president John F. Kennedy bijvoorbeeld al over de lage defensie-uitgaven van de Europese bondgenoten. ‘We kunnen niet blijven betalen voor de militaire bescherming van Europa, terwijl de andere NAVO-lidstaten geen eerlijke bijdrage leveren en in weelde leven’. Ook Barack Obama klopte tijdens zijn presidentschap meermaals op dezelfde nagel.

Ons land werd hiervoor de voorbije jaren meerdere malen gekastijd door president Trump. Premier Wilmès heeft recent nog in het parlement erkend dat ons land ‘een zekere achterstand’ heeft aangaande het groeipad naar de 2% van het BBP in 2024. België spendeerde afgelopen jaar 0,93%, tenminste als de pensioenuitgaven voor de gewezen militairen en oud-rijkswachters meegeteld worden. We zijn zelfs het enige NAVO-land waarvan het defensiebudget in reële termen gedaald is tegenover 2014. Die ‘zekere achterstand’ is dus ook wel het eufemisme van de maand te noemen.

Achterhaald schijdebat

Het debat over de 2%-norm is echter niet alleen steriel, maar ook volkomen achterhaald. Wat men u ook tracht wijs te maken, de zaak gaat immers in sé niet over een billijke opsplitsing van de defensielasten, waarbij de Amerikanen vinden dat zij onredelijk veel moeten bijdragen aan de veiligheidsparaplu die de NAVO nu al decennialang boven West-Europa openhoudt. In werkelijkheid zullen de VS dit jaar bijvoorbeeld niet meer dan ongeveer 5% van hun totale defensiebegroting van 650 miljard dollar, dus zo’n 32 miljard, uitgeven aan de NAVO in Europa. Daarnaast betaalt Amerika in 2019 ‘slechts’ 470 miljoen van de 2,12 miljard euro totale werkingskosten van de alliantie. Naar VS-normen dus al bij al modeste bedragen. Als gevolg van het geblèr van mijnheer Trump zullen die 470 miljoen de komende jaren bovendien nog met 120 miljoen verminderd worden.

Het debat over de lastenverdeling binnen de NAVO is een achterhaalde schijnvertoning

De lastenverdelingsdiscussie is een schijnvertoning en handelt eigenlijk over twee andere, meer fundamentele aangelegenheden, met name: de veiligheidsrol die de VS globaal willen opnemen en de aard van de lasten in de veranderende veiligheidscontext in en rond Europa.

Het eerste punt heeft te maken met een verschuiving binnen de Amerikaanse veiligheidsuitgaven zelf. Sinds de Amerikaanse strategische ‘pivot’ naar Oost-Azië in 2012 wordt er extra nadruk gelegd op de belangen van de VS in deze regio, in de eerste plaats met het oog op het counteren van China. Met als gevolg dat een steeds groter deel van de Amerikaanse veiligheids- en defensie-uitgaven naar het Oosten geheroriënteerd worden. Daarnaast kosten de inspanningen van de VS om in de cyber- en ruimtedomeinen militair de bovenhand te kunnen houden enorm veel geld. Hetzelfde geldt voor de nieuwe hypersonische wapens – in staat om vijf maal de snelheid van het geluid te vliegen – waarmee de VS overal ter wereld strategisch willen kunnen tussenkomen. Allemaal dollars die de Amerikanen dus wensen uit te sparen in Europa.

Vandaar dat de Europeanen continu aangespoord worden om een groter deel van de defensie-uitgavenkoek op zich te nemen. De kwestie heeft dus minder te doen met de Europese bondgenoten, dan met hoe de Amerikanen zelf hun veiligheidsrol in de wereld willen invullen. Het valt dan ook te vrezen dat het debat over de billijke kostenverdeling binnen de NAVO zal blijven aanslepen zolang de VS niet helder zijn over hun strategische prioriteiten en Europa’s plaats hierin.

Het tweede punt handelt over de kwestie wat de Europese bondgenoten zelf dienen te doen in het snel veranderende veiligheidslandschap. En wat dat kost. Het antwoord hierop is vanzelfsprekend veel moeilijker kwantificeerbaar dan de simpele bepaling om 2% van het BBP te spenderen aan defensie. Het gaat immers over een inschatting van de dreigingen, de benodigde strategieën om ze te bestrijden, de rol en verantwoordelijkheden die iedere lidstaat hierin dient op te nemen, evenals de kosten en de risico’s die men wenst te dragen.

Klokkenluiders en hackers

Dit zijn stuk voor stuk kwesties die in de nieuwe veiligheidscontext een heel stuk moeilijker te bepalen zijn dan bijvoorbeeld in het vroegere ‘eenvoudige’ bipolaire Koude Oorlogskader. Toekomstige conflicten zullen namelijk niet beginnen met heldere verklaringen en eindigen met duidelijke akkoorden. Ze zullen misschien lange tijd smeulen, occasioneel ontploffen, om nadien weer in winterslaap te gaan. Nieuwe disputen zullen uitgevochten worden tegen niet-statelijke actoren: terroristische bewegingen, grote criminele organisaties of huurlingenlegers.

Een tiener in zijn slaapkamer kan bedrijven platleggen en samenlevingen in chaos storten door hun systemen te hacken.

De wereld wordt niet langer voornamelijk of uitsluitend bepaald door grote machtsverhoudingen. Een tiener in zijn slaapkamer kan bedrijven platleggen en samenlevingen in chaos storten door hun systemen te hacken. Klokkenluiders en lekken vormen een onevenredig groot risico. Een terroristische groepering kan een staat in een oorlog met een open einde sleuren. Een technologiebedrijf kan bepalen wat mensen zien en dus wat ze geloven. Spelers die we nog niet kennen beslissen misschien al snel over het lot van naties. Rusland en China produceren natuurlijk nog steeds conventionele wapens produceren, maar gebruiken ze deze op een onconventionele wijze zoals tot uiting komt in Oost-Oekraïne en de Zuid-Chinese Zee. Oorlog gaat met andere woorden ten dele ‘ondergronds’.

Zowel de NAVO als de individuele lidstaten hebben het lastig om greep te krijgen op deze nieuwe fenomenen en om te bepalen wat er tegen gedaan kan en moet worden. Het spreekt vanzelf dat het dan ook nog veel ingewikkelder is om met 29 lidstaten een overeenstemming te vinden over een aanpak. Zolang er echter geen akkoord is over wat er moet gedaan worden in dit nieuwe veiligheidslandschap, zowel politiek als militair, zal de kwestie over de lastenverdeling – dus wie moet betalen – steriel en vruchteloos blijven.

Denkpatronen doorbreken

Wat kan er dan ondertussen wel gebeuren? De eerste stap is het doorbreken van de bestaande denkpatronen. De VS kunnen enerzijds niet simpelweg blijven eisen dat de meeste Europese landen veel meer aan defensie spenderen. Anderzijds moeten de Europeanen beseffen dat de nieuwe veiligheidsuitdagingen van hen een andere rol en verantwoordelijkheden vereisen en andere risico’s meebrengen die afgedekt moeten worden. En dat gaat ook geld kosten.

Ten tweede en aangaande dit kostenplaatje, hier moet het uitgangspunt zijn: ‘slimmer denken, niet rijker’. De NAVO-strijdmachten zullen niet beter geschikt worden tegen de wijzigende dreigingen door enkel maar grote en dure wapensystemen aan te schaffen. Andere capaciteiten die daarenboven dubbel gebruikt kunnen worden, dus zowel voor ontplooiing in het buitenland als ter bescherming van de eigen samenleving, hebben veel meer rendement. Voorbeelden hiervan zijn systemen om de dreiging van drones tegen te gaan, onbemande tuigen om onze kritische infrastructuur beter te beschermen, robuustere digitale verdedigingsmiddelen, havenbeschermingscapaciteiten of bijkomende middelen voor rampenbestrijding en economische wederopbouw.

In zijn huidige vorm is de lastenverdelingskwestie binnen de NAVO een onproductieve discussie, waarin eerder gepoogd wordt debatpunten te scoren dan naar oplossingen voor gezamenlijke problemen te zoeken. Als dusdanig veroorzaakt het meer kwaad dan goed tussen bondgenoten. Mijnheer Trump een klein cadeautje geven tijdens de top in Londen, middels een eerder symbolische vermindering van de Amerikaanse bijdrage aan de NAVO-werkingskosten, zal hieraan niets veranderen.