Europees buitenlandbeleid: waarom hoge vertegenwoordiger Josep Borrell faalt

Toen Josep Borrell eind 2019 aantrad als hoge vertegenwoordiger beloofde hij dat de Europese Unie opnieuw de taal van de macht zou spreken. Iets meer dan een jaar later lijkt de Unie verdeelder dan ooit. Waar loopt het mis?

Nee, Josep Borrell maakte bepaald geen verpletterende indruk toen hij begin februari naar Moskou trok. In de nasleep van de arrestatie en veroordeling van Aleksej Navalny wilde de hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid de algehele Europese afkeuring overbrengen van de manier waarop de Russische oppositieleider werd behandeld. Tegelijk wilde hij de diplomatieke kanalen met Rusland openhouden en koesterde hij, ondanks waarschuwingen vanuit Polen en de Baltische staten, de hoop dat zijn bezoek het beginpunt zou kunnen zijn van een nieuwe relatie.

Hij kwam van een koude kermis thuis, en dat lag niet alleen aan de beruchte Russische winter. In de afsluitende persconferentie liet hij zich door de Russische buitenlandminister Sergej Lavrov in een hoek duwen. Lavrov noemde de EU vlakaf ‘een onbetrouwbare partner’. Tijdens de persconferentie raakte bovendien bekend dat Rusland drie Europese diplomaten het land zou uitzetten, omdat ze de Navalny-protesten hadden bijgewoond. Borrell, die ervoor gekozen had Navalny niet te ontmoeten, kon enkel melden dat de EU geen onmiddellijke plannen voor sancties had, maar wel graag het Russische Spoetnikvaccin zou goedkeuren. Dat Borrells team achteraf alsnog beelden verspreidde van zijn bezoek aan de plek waar oppositiepoliticus Boris Nemtsov in 2015 werd vermoord, kon de diplomatieke mislukking moeilijk verhullen.

Onuitstaanbare arrogantie

De 73-jarige Spanjaard is in december 2019 met goede moed aan zijn opdracht begonnen. Bij zijn hoorzitting in het Europees Parlement was hij een en al stoutmoedigheid. Te lang waren de vergaderingen van buitenlandministers ‘een tranendal’ gebleken, aldus Borrell. De nieuwe Europese Commissie zou ‘de geopolitieke commissie’ worden en moest ‘de taal van de macht’ leren spreken.

Iets meer dan een jaar na zijn aanstelling kan Borrell het alleen maar erkennen: in het tranendal van de Europese diplomatie is de waterstand gevoelig aangezwollen. Bij zowat alle belangrijke geopolitieke gebeurtenissen was de hoge vertegenwoordiger niet op de afspraak. Aanvankelijk had Borrell de westelijke Balkan tot een absolute prioriteit uitgeroepen: er moest nu eindelijk eens vaart gemaakt worden met de toetreding van nieuwe lidstaten. Die woorden waren nog niet koud of Borrell zag de toetredingsgesprekken van Albanië en Noord-Macedonië al geblokkeerd door Frankrijk. In april 2020 raakte bekend dat de Europese dienst voor extern optreden (EEAS), die het Europese buitenlandbeleid gestalte moest geven, een rapport over desinformatie en covid-19 had aangepast op verzoek van China.

Toen Turkije voor de Cypriotische kust met gasboringen begon, kon de hoge vertegenwoordiger slechts zijn spijt uitdrukken over de Turkse modus operandi. Nadat de Belarussische president Aljaksandar Loekasjenka op grote schaal geweld had ingezet tegen betogers, duurde het ruim drie maanden voor de EU sancties uitvaardigde. En terwijl Turkije, Rusland en de Golfstaten in Libië ongehinderd hun belangen najagen, kan de hoge vertegenwoordiger enkel oproepen tot constructieve gesprekken.

Op de vraag welke indruk Borrell maakt, is hoogleraar Europese politiek Steven Van Hecke (KU Leuven) bijzonder kort: ‘Hij heeft géén indruk nagelaten. Ik heb geen idee wat ik van deze hoge vertegenwoordiger moet denken.’

Borrell is anders een oude rot in het vak, een man met de nodige jaren op de teller in zowel de Spaanse als de Europese politiek. Voormalige medewerkers, partijgenoten en politieke tegenstanders roemen zijn intelligentie en organisatievermogen, en wijzen ook op zijn bijwijlen onuitstaanbare arrogantie. Dat hij in Moskou op een counter liep, heeft deels te maken met Borrells eigen inschatting dat hij onderlegd genoeg was om de Russische beer wel even de oren te wassen.

Geheimhouding gegarandeerd?

Los van Borrells temperament gloort stilaan de conclusie dat er iets structureels schort aan de functie van hoge vertegenwoordiger. Sinds het Verdrag van Lissabon van 2007 is die hét gezicht van de EU in de wereld. De EEAS, opgericht in 2010, werd de voorbije tien jaar uitgebouwd tot een uitgebreid diplomatiek netwerk. Bovendien kreeg de hoge vertegenwoordiger brede verantwoordelijkheden. Hij geeft niet alleen leiding aan de EEAS, hij zit ook de vergaderingen voor van de Europese ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en van Ontwikkelingssamenwerking. Hij is vicevoorzitter van de Europese Commissie. Hij zit in de Europese Raad. Hij leidt het Europees Defensieagentschap én het Instituut voor Veiligheidsstudies van de EU. ‘Het is een machtige post’, beaamt een Europees topdiplomaat. ‘De hoge vertegenwoordiger kan enorm wegen op het Europese beleid.’

Die grote concentratie van verantwoordelijkheden is meteen een van de grote problemen. In zekere zin is de hoge vertegenwoordiger té machtig. ‘Het is eigenlijk een onmogelijke post’, beaamt Steven Blockmans, directeur van de Brusselse denktank CEPS. ‘Je moet het buitenlandbeleid en het defensiebeleid van alle lidstaten coördineren. Je moet oog hebben voor de belangen van de supranationale instellingen. Je moet onderlinge verschillen verzoenen die eigenlijk onverzoenbaar zijn. Maar je hebt minder bevoegdheden en middelen om in te grijpen dan de grote lidstaten. Het is een aartsmoeilijke job, wellicht de lastigste ter wereld. Eigenlijk kun je er alleen in teleurstellen.’

Daarbij komt dat de EEAS na tien jaar nog niet helemaal functioneert. Dat komt in zekere zin omdat de rol van de dienst nooit duidelijk is geformuleerd. Hij zweeft ergens tussen Europese Commissie en de lidstaten, en valt zo geregeld tussen wal en schip. Uit een rapport van CEPS onder leiding van voormalig EEAS-secretaris-generaal Pierre Vimont blijkt dat de dienst ook nog altijd met kinderziektes kampt. Zijn ICT-systemen zijn niet altijd compatibel met die van de andere Europese instellingen. Volledig veilig met versleutelde berichten communiceren is daardoor nog niet altijd mogelijk, wat het risico op onderschepping vergroot. ‘Lidstaten zijn daarom vaak niet bereid om gevoelige informatie met de Europese diplomatieke dienst te delen’, zegt Blockmans, die als onderzoeksleider meeschreef aan het rapport. ‘De EAAS slaagt er al jaren niet in om zulke redelijk basale problemen op te lossen, omdat de lidstaten, de Commissie en de Raad dwarsliggen.’

Door de gebrekkige informatiedoorstroming heeft de hoge vertegenwoordiger soms minder informatie ter beschikking dan sommige lidstaten. In zekere zin vaart hij dan blind. ‘Strikte geheimhouding is een absolute basisvoorwaarde binnen de internationale diplomatie’, aldus Blockmans. ‘Als je dat niet kunt garanderen, hoe kun je dan verwachten dat de lidstaten de EEAS gevoelige informatie toevertrouwen?’

It is what it is

In het gros van de EU-hoofdsteden leeft het besef dat Europa wel degelijk een sterk buitenlandbeleid nodig heeft. ‘Europa is niet veilig als de wereld niet veilig is’, zo verwoordt een Europees diplomaat het algemene sentiment. ‘Het is een illusie om te denken dat we hoge muren kunnen optrekken en onze welvaart zullen kunnen behouden terwijl de rest van de wereld in brand staat.’ Maar tussen droom en daad staan, zoals wel vaker, praktische bezwaren in de weg.

Het helpt natuurlijk niet dat de casting voor de hoge vertegenwoordiger steevast het resultaat is van een koehandel waarin ook de Commissievoorzitter, de voorzitter van het Europees Parlement en de voorzitter van de Europese Raad zitten vervat. In dat spel spelen politieke kleur, geografische afkomst en genderpariteit een doorslaggevender rol dan strikt technocratische capaciteiten. Dat is in zekere zin een systeemfout, vindt Steven Van Hecke. ‘In het geval van Borrell was het duidelijk dat de hoge vertegenwoordiger voor de geografische balans uit Zuid-Europa moest komen – met Ursula von der Leyen en Charles Michel waren de andere belangrijke posities immers al naar het noorden gegaan. Omdat Italië net Federica Mogherini als hoge vertegenwoordiger en Mario Draghi als voorzitter van de Europese Centrale Bank had gehad, was het nu aan Spanje. En het moest een socialist zijn, want Von der Leyen is een christendemocraat en Michel een liberaal.’

Ook binnen de diplomatie bestaat de consensus dat de aanstellingsprocedure geen schoonheidsprijs verdient. Tegelijk is het niet duidelijk hoe het dan wél zou moeten. ‘ It is what it is‘, klinkt het bij een Europese topdiplomaat. ‘Ik zie niet in welke lidstaten de komende jaren bereid zouden zijn om de procedure te veranderen.’

Bovendien hebben de lidstaten de voorbije jaren zelden voor sterke persoonlijkheden gekozen. Naast Catherine Ashton, de eerste hoge vertegenwoordiger sinds het Verdrag van Lissabon, leek zelfs Herman Van Rompuy (CD&V) een flamboyante volksmenner. Haar opvolgster Mogherini had meer uitstraling, maar had vóór haar aanstelling nauwelijks acht maanden ervaring opgedaan als buitenlandminister. Ook Borrell zet de banken van het parlement niet meteen in vuur en vlam. ‘Dat is een bewuste keuze’, zegt de Nederlandse oud-topdiplomaat Pieter Feith, die tot 2011 de EU-gezant voor de Balkan was onder hoge vertegenwoordiger Javier Solana. ‘De lidstaten hebben liever een kleurloze figuur, omdat ze geen concurrentie van Europa willen. Ze zijn er als de dood voor om door dat niveau overvleugeld te worden. De hoge vertegenwoordiger kan enkel succes hebben als de lidstaten hem de ruimte gunnen om zijn ding te doen.’

In zekere zin is de hoge vertegenwoordiger het slachtoffer van de economische crisis van 2008, die het geloof in het Europese project een flinke knauw heeft gegeven. Voor het verdrag van Lissabon in 2009 van kracht werd, was Javier Solana de hoge vertegenwoordiger. Solana had bij zijn aantreden in 1999 al een enorme diplomatieke ervaring als Spaans minister van Buitenlandse Zaken, en was secretaris-generaal van de NAVO geweest tijdens de Joegoslavische Burgeroorlog. ‘Maar het voornaamste was toch dat Javier het volledige vertrouwen van de lidstaten genoot’, zegt Pieter Feith. ‘Er was een consensus dat Europa mondiger moest worden op het vlak van buitenlandse politiek. De Duitse bondskanselier Gerhard Schröder, de Britse premier Tony Blair en de Franse president Jacques Chirac steunden hem in alles. Dat is de voornaamste les van die periode: het kan alleen lukken als de lidstaten het echt willen.’

Dwarsliggers

Daarbij komt dat de EU in haar buitenlandbeleid de unanimiteitsregel hanteert. Daardoor kunnen de 27 lidstaten in theorie heel wat beleid te dwarsbomen. Het Hongarije van Viktor Orbán heeft er bijvoorbeeld een handje van om Europese initiatieven om een hardere lijn aan te nemen tegen China te dwarsbomen. Cyprus lag vorig jaar maandenlang dwars bij het uitvaardigen van sancties tegen de Wit-Russische president Aleksandr Loekasjenko – het hoopte de EU op die manier tot sancties tegen Turkije te bewegen. En zelfs de Europaminnende Franse president Emmanuel Macron blokkeerde vanwege binnenlandse aangelegenheden de toetredingsgesprekken van Albanië en Noord-Macedonië. ‘Er is een verontrustende trend onder lidstaten om op eigen houtje een gemeenschappelijk buitenlandbeleid te blokkeren’, zegt Blockmans.

Binnen de diplomatie zelf bestaat scepsis over het afschaffen van de unanimiteitsregel. ‘Eigenlijk is die discussie puur tijdverlies’, verzucht een Europese topdiplomaat. ‘Zelfs als het klopt dat het zonder unanimiteit veel gemakkelijker gaat, zullen de lidstaten die noodrem nooit opgeven.’ Bovendien leeft de vrees dat lidstaten die tegenstemmen de genomen beslissingen niet zouden uitvoeren, en zo het buitenlandbeleid zouden ondergraven. Denk maar aan de vluchtelingencrisis, toen Duitsland quota voor de opvang van vluchtelingen probeerde op te leggen en landen als Polen en Hongarije dat botweg weigerden.

Er bestaan creatieve omwegen om de unanimiteit te omzeilen. Blockmans pleit voor het principe van de constructieve onthouding. Door zich bij stemming te onthouden, hoeven de lidstaten het beleid niet op te houden en kunnen ze tegelijk aangeven dat hun onthouding niet geldt als een verkapte vorm van instemming. Wie zich onthoudt, hoeft bovendien niet bij te dragen aan de kosten die gepaard gaan met de implementatie.

Bovendien is het niet allemaal kommer en kwel. Vooral onder Mogherini is de EU erin geslaagd om stappen voorwaarts te zetten in het buitenlandbeleid. En op het vlak van defensie heeft Europa wel degelijk vooruitgang geboekt. De nucleaire deal met Iran werd terecht beschouwd als een grote diplomatieke verwezenlijking. De EU was er de grote gangmaker van, en kreeg daar ook wereldwijde erkenning voor. Maar het akkoord werd al snel getorpedeerd door de Amerikaanse president Donald Trump, en Europa bleek niet over de middelen te beschikken om Iran aan boord te houden.

De Irandeal vat tegelijk de grote sterkte en zwakte van de EU samen. Europa gedijt in een geordende wereld waarin het internationale recht zegeviert, maar verzuipt wanneer het wapengekletter nadert. ‘Zodra het aankomt op brute machtspolitiek, schiet de Unie tekort’, klinkt het bij een EU-topdiplomaat. ‘Finaal hangt je geloofwaardigheid als machtsblok toch samen met wat je op het vlak van defensie voorstelt. En daarin kunnen we vandaag gewoon niet mee.’