Wordt Oekraïne lid van de EU? ‘We kunnen het land niet zoals Afghanistan in de steek laten’

Oekraïne wil lid worden van de Europese Unie. De Europese kopstukken staan voor een delicate evenwichtsoefening.

Uitpakken met een vragenlijst is iets wat alleen de Europese Commissie in haar volle technocratische glorie doet. In de Oekraïense hoofdstad Kiev overhandigde voorzitter Ursula von der Leyen afgelopen donderdag met de nodige bombarie het bewuste document aan Oekraïens president Volodymyr Zelensky. Ook Georgië en Moldavië kregen maandag de questionnaire uit de handen van eurocommissaris voor Uitbreiding Olivér Várhelyi. De volledige vragenbundel markeert het startpunt van het toetredingsproces en moet duidelijk maken in welke mate een land klaar is om op termijn lid te worden van de Europese Unie.

Stomverbaasd

Oekraïne, Georgië en Moldavië maken al sedert 2009 deel uit van het Oostelijke Partnerschap van de Europese Unie. Nadien sloten ze met de Unie elk apart een Associatieakkoord, waardoor ze intussen deel uitmaken van de zogenaamde Diepe en Brede Vrijhandelszone met de Europese Unie. Nog geen jaar geleden ondertekenden de drie een onderling memorandum om de Europese integratieroute samen te doorlopen. Sindsdien staan ze in Europese kringen bekend als het zogenaamde Associatietrio – niet toevallig kampen ze alle drie met Russische troepen op hun grondgebied.

Onder impuls van de grootschalige Russische invasie in Oekraïne is dat proces voor de bewuste landen in een stroomversnelling geraakt. Want op 28 februari, vier dagen na het begin van de Russische inval, overhandigde de bevoegde Oekraïense ambassadeur in Brussel een formele lidmaatschapsaanvraag aan het Franse roterende voorzitterschap van de Europese Unie. Niet veel later deden ook Georgië en Moldavië hun brief op de bus. Let op: dat maakt van de drie nog steeds maar kandidaat-kandidaat-lidstaten. Ze zitten met andere woorden nog maar in het voorportaal van het voorportaal.

Door de druk van de oorlog en met de steun van enkele Oost-Europese lidstaten vraagt Zelensky een snelle en speciale toetredingsprocedure. Een procedure die volgens de Europese verdragen evenwel niet bestaat. Sommigen waren daarom stomverbaasd toen ook Von der Leyen over een versneld proces sprak. Maar de Duitse werd verkeerd begrepen, zoals ook professor Steven Van Hecke (KU Leuven) onderstreept: ‘Van een speedy pass richting EU-lidmaatschap kan geen sprake zijn, maar een versnelling in de aanvraag kan wel.’ De Commissievoorzitter wil tegen de Europese top in juni voortmaken met een algemeen advies aan de hoofdsteden, waarin men, rekening houdend met de sterktes en zwaktes van het land in kwestie, de kansen tot toetreding inschat. Want het is aan de 27 lidstaten om uiteindelijk unaniem te beslissen of een land ook werkelijk een kandidaat-lidstaat wordt.

Corruptie

En dan begint het zware werk pas. Want elke kandidaat-lidstaat moet de volledige Europese wetgeving – ook wel het acquis communautaire genoemd – overnemen. Dat is zo’n huzarenstuk dat de gesprekken over 35 hoofdstukken en zes clusters worden opgesplitst. Nog voor de feitelijke onderhandelingen starten, maakt de Commissie op basis van die hoofdstukken nog een gedetailleerde stand van zaken op. Alweer is het dan aan de lidstaten om per unanimiteit te beslissen welke hoofdstukken er al dan niet worden geopend. In ruil voor Europese middelen moeten stabiele instellingen de democratie en rechtstaat garanderen en moet de markteconomie voldoende functioneren om onder meer de competitiviteit in de interne markt aan te kunnen.

Dat is een karwei van lange adem. De gesprekken met Kroatië, dat in 2013 als laatste land tot de Unie toetrad, namen in totaal negen jaar in beslag, onder meer door een grensconflict met buurland Slovenië. Van de zes Westelijke Balkanlanden hebben alleen Servië en Montenegro de onderhandelingen gestart. Zij staan dus in principe het dichtste bij toetreding. Noord-Macedonië en Albanië zijn ook officieel kandidaat-lidstaten maar moeten nog wachten om de concrete gesprekken over de hoofdstukken te beginnen. Bosnië en Kosovo hebben op hun beurt zoveel problemen dat ze momenteel alleen kunnen dromen van de status van kandidaat-lidstaat.

Daar moet Turkije al sinds 1999 niet meer op wachten. Maar het land van president Recep Tayyip Erdogan heeft om evidente redenen geen uitzicht op lidmaatschap. ‘Formeel is Turkije nog steeds kandidaat om toe te treden maar in de feiten gebeurt er niets. Er wordt niet eens onderhandeld’, aldus Van Hecke. ‘Niemand wil verantwoordelijk zijn voor de mislukking en dus trekt geen van beide partijen er de stekker uit. Turkije doet dus alsof ze lid willen worden van de EU en de Commissie doet eveneens alsof Turkije kan toetreden.’

In ieder geval stond er voor 24 februari 2022 nauwelijks een Europees land te wachten om de gesprekken met Kiev naar een hoger niveau te tillen. Oekraïens lidmaatschap was simpelweg niet aan de orde. Daar waren goede redenen voor. Hoewel het land een democratisch fundament kent, is het doorspekt van corruptie en kent het net als Rusland een heleboel oligarchen die sinds de val van de Sovjet-Unie het overheidsgeld en masse in de eigen zakken steken. Ook Zelensky, die vandaag voor velen een heldenstatus heeft verworven, dook ruim een jaar geleden nog in de Paradise Papers op.

Paradox

Heeft de Unie wel baat bij een uitbreiding die het functioneren van de organisatie aanzienlijk kan bemoeilijken? Het is geen toeval dat de Belgische politiek en veiligheidsdiensten in hun Nationale Veiligheidsstrategie ‘een doeltreffende werking van de Europese Unie’ als een van de zes vitale belangen voor ons land vooropstellen. Want zonder de integriteit van de Europese binnenmarkt dreigen heel wat Europese lidstaten, België op kop, in economisch zwaar weer te belanden. De rechtsstatelijke problemen in EU-lidstaten Polen en Hongarije zetten de kwestie nog verder op scherp.

Europese uitbreiding plaatst de Unie voor grote uitdagingen. Want hoe meer lidstaten, hoe moeilijker het wordt om het over beleidskwesties en interne hervormingen eens te geraken. Met andere woorden is inhoudelijke verdieping en geografische verbreding op hetzelfde moment niet evident. Zeker vanaf 2004, toen tien Centraal- en Oost-Europese landen tot de Unie toetraden, is een zekere uitbreidingsmoeheid ontstaan. Het verklaart waarom het zogenaamde absorptiecriterium in 2006 aan de Europese toetredingsvoorwaarden werd toegevoegd. Dat bepaalt niet of de kandidaat-lidstaat, maar wel of de Europese Unie klaar is voor meer.

Vooral in Frankrijk wil men eerst dat de EU grondig wordt hervormd vooraleer er landen bijkomen – tot grote onvrede van Noord-Macedonië en Albanië. De Unie zit op dat vlak met een integratieparadox. Sinds de zes stichtende landen in 1952 de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal oprichtten, is de hoeveelheid Europese wetgeving enorm toegenomen. Bij de eerste uitbreidingsronde in 1973 moesten nieuwkomers Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk nog maar relatief weinig Europese wetgeving overnemen terwijl de politieke systemen en de economieën van de betrokken landen al grotendeels compatibel waren met de bestaande lidstaten. Vijftig jaar en tal van Europese verdragen later is dat wel even anders en zijn de vereisten loodzwaar. Met andere woorden: hoe langer men moet wachten, hoe groter de drempel wordt voor landen die op allerlei indicatoren zwak scoren en dus veel minder in staat zijn om EU-lidstaat te worden.

Evenwichtsoefening

‘Het lidmaatschap van Europa is een lang en veeleisend proces – en daar zijn goede redenen voor’, benadrukte Belgisch premier Alexander De Croo (Open VLD) in een reactie op de toespraak van Zelensky in de Kamer. ‘Maar het zou een fundamentele fout zijn om Oekraïne te laten wachten op het formele proces van toetreding.’ Een delicate evenwichtsoefening dus. Maar wel een die kansen biedt om het land meer dan voordien te verankeren. En om te garanderen dat de Europese steun voor de heropbouw van het land op de juiste plaatsen terechtkomt. Sterker nog, het kan de veeleisende hervormingen die de Unie van Oekraïne zou eisen voor de Oekraïense bevolking legitimeren.

Daar heeft de Unie ervaring mee. In de beginjaren van deze eeuw werden politici van de Centraal- en Oost-Europese lidstaten meermaals voor delen van Europese vergaderingen en topontmoetingen uitgenodigd. Dat moest het wederzijds begrip versterken en de wederzijdse betrokkenheid in de verf zetten. Die piste ligt ook voor Oekraïne op tafel. Het wordt evenwel afwachten welke status Oekraïne in die hoedanigheid zal krijgen, want de Westelijke Balkanlanden kijken met argusogen toe uit vrees om opnieuw op het tweede schavot te belanden.

Verwacht de komende maanden dus vooral symbolische uitspraken – ook in het advies van de Commissie – zonder al te verregaande concrete stappen. Of dat zal volstaan voor Oekraïens president Volodymyr Zelensky, die er zijn hand niet voor omdraait om de Europese staatshoofden en regeringsleiders te bekritiseren, valt af te wachten. Het toetredingsproces zal hoe dan ook geen normaal verloop kennen. ‘Afgelopen zomer hebben we Afghanistan compleet in de steek gelaten. We kunnen het niet maken om dat opnieuw met een Europees land te doen. Het momentum is er, dus we moeten het grijpen’, besluit een goedgeplaatste diplomaat.