‘Wie spreekt in naam van de Europese Unie?’

‘De vraag wie in naam van de Europese Unie kan optreden op het internationale toneel is een klassieker’, schrijft Peter Van Elsuwege (UGent) naar aanleiding van de vele, soms tegenstrijdige reacties op het geweld in Israël en Palestina. ‘De verklaringen van de afgelopen dagen duiden op een spanningsveld tussen de theorie van de EU-verdragen en de dagdagelijkse praktijk.’

Een “kakafonie”, zo omschreef een Europese diplomaat de recente stroom aan verklaringen naar aanleiding van de oorlog tussen Israël en Hamas. Eerst was er de aankondiging van Europees Commissaris voor nabuurschapsbeleid Várhelyi. In een weinig genuanceerd bericht op X liet hij weten dat alle financiële hulp aan Gaza zou worden stopgezet. Enkele uren later reageerde zijn collega Lenarčič dat de humanitaire hulp aan de Palestijnen in elk geval zou doorgaan. Later op de avond volgde nog een persbericht om één en ander te verduidelijken: er komt enkel een doorlichting van de Europese bijstand aan Palestina, zonder dat dit een impact heeft op de noodhulp aan de Palestijnse bevolking. Verschillende lidstaten waren in elk geval ‘not amused’ door de solo slim van Várhelyi.

Daarnaast was er het optreden van Europees Commissievoorzitter Ursula Von der Leyen. Samen met de voorzitter van het Europees Parlement, Roberta Metsola, trok ze naar Israël. In een publieke verklaring beklemtoonde ze dat Israël het recht en zelfs de plicht heeft om zichzelf en zijn burgers te beschermen. De belangrijke nuance dat dit moet gebeuren “in overeenstemming met het internationaal humanitair recht” liet ze hierbij achterwege. Pas na kritiek op haar optreden kwam ze met een nieuwe verklaring waarin dit keer wel expliciet werd verwezen naar het internationaal humanitair recht. Bovendien werd het recht op zelfverdediging van Israël specifiek gekoppeld aan de strijd tegen de terroristen van Hamas, terwijl tegelijkertijd een verdrievoudiging van de humanitaire steun aan de Palestijnse bevolking werd aangekondigd. Naast deze ‘rechtzetting’ vanuit de Europese Commissie kwam er ook nog een verklaring van de leden van de Europese Raad met een uiteenzetting van het gemeenschappelijk standpunt van de EU over de ontwikkelingen in het Midden-Oosten. Om de violen gelijk te stemmen, organiseerde Charles Michel daarnaast nog een bijzondere bijeenkomst van de Europese Raad. Inmiddels had ook de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor het buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, Josep Borrell, Ursula Von der Leyen al openlijk terechtgewezen.

(Lees verder onder de preview.)

Spanningen tussen Ursula von der Leyen en Charles Michel

De vraag wie in naam van de Europese Unie kan optreden op het internationale toneel is een klassieker. Het gaat terug op een boutade waarbij voormalig Amerikaans Minister van Buitenlandse Zaken, Henry Kissinger, zich tijdens de Koude Oorlog afvroeg wie hij zou moeten contacteren om het standpunt van Europa te kennen. Ook in het meer recente verleden zorgde de externe vertegenwoordiging van de EU voor discussies. Voor het ophalen van de nobelprijs van de vrede werd uiteindelijk een compromis bereikt waarbij de voorzitters van de Europese Commissie en de Europese Raad samen een toespraak gaven en de voorzitter van het Europees Parlement de medaille in ontvangst mocht nemen. De spanningen tussen Commissievoorzitter Von der Leyen en de voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel, zijn welbekend en werden pijnlijk geïllustreerd naar aanleiding van ‘sofagate’, het diplomatiek incident bij het bezoek aan de Turkse president Erdogan in april 2021.

Ook in de reacties op de terroristische aanval van Hamas zat heel wat symboliek. Terwijl de Israëlische vlag groot werd geprojecteerd op het kantoor van de Europese Commissie, was het gebouw van de Europese Raad wit verlicht. Het illustreert de verdeeldheid tussen de EU-instellingen en de moeilijkheid om met één stem een duidelijk standpunt te verkondigen.

Hoe zit de bevoegdheidsverdeling precies in elkaar?

Het vraagstuk van de EU externe vertegenwoordiging is onlosmakelijk verbonden met de in de EU-Verdragen voorziene bevoegdheidsverdeling. Voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) gelden immers speciale regels, waarbij de lidstaten in de Raad en de Europese Raad beslissen op grond van unanimiteit en de rol van de ‘supranationale’ instellingen zoals de Europese Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie van de EU beperkter is dan voor de andere domeinen waarop de Europese Unie actief is.

(Lees verder onder de preview.)

Op het hoogste politieke niveau van staatshoofden en regeringsleiders geldt daarbij een taakverdeling tussen de voorzitter van de Europese Raad en de voorzitter van de Europese Commissie. Voor aangelegenheden die vallen onder het GBVB is de voorzitter van de Europese Raad bevoegd; voor alle andere EU-bevoegdheden is dit de voorzitter van de Europese Commissie. In de praktijk is de grens tussen het GBVB en de overige beleidsdomeinen (zoals humanitaire hulp, handelsrelaties etc.) niet altijd duidelijk te trekken, waardoor beide voorzitters dus vaak aangewezen zijn om samen op te treden.  

Op het politieke niveau van de ministers van buitenlandse zaken wordt de EU vertegenwoordigd door de ‘hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid’, momenteel ingevuld door Josep Borrell. Deze functie moet bijdragen aan de samenhang van het EU extern optreden. De hoge vertegenwoordiger is immers ook vice-voorzitter van de Europese Commissie. Daarnaast vertegenwoordigen de verschillende commissarissen de EU op ministerieel niveau voor wat betreft de beleidsdomeinen waarvoor zij bevoegd zijn. Voor de leden van de Europese Commissie geldt een gedragscode waarin onder andere staat dat zij de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor elk door de Commissie genomen besluit.      

Kloof tussen theorie en praktijk

De verklaringen van de afgelopen dagen duiden op een spanningsveld tussen de theorie van de EU-verdragen en de dagdagelijkse praktijk. Door voor zijn beurt te spreken, heeft Commissaris Várhelyi het principe van collegialiteit in de Europese Commissie geschonden en daardoor schade toegebracht aan het imago van de EU. Meer dan 70 leden van het Europees Parlement vragen daarom het ontslag van deze commissaris.

Ook het optreden van Commissievoorzitter Von der Leyen doet vragen rijzen. De oorlog tussen Israël en Hamas is bij uitstek een domein van buitenlands en veiligheidsbeleid, waarbij de voorzitter van de Europese Raad geacht wordt de EU te vertegenwoordigen. Een zeker overleg of terughoudendheid in de communicatie van de Europese Commissie was daarom aangewezen. De stroom aan verklaringen vanuit verschillende hoeken ondermijnt de samenhang en geloofwaardigheid van het EU extern optreden. Het is, nogmaals, een aanleiding om na te denken over de manier waarop de EU zich aan de buitenwereld presenteert.