Waarom een Europees leger niet voor morgen is

De oorlog in Oekraïne inspireert de Europese lidstaten tot grote investeringen in defensie. Maar volstaan die om de ‘Russische beer’ af te schrikken? Is een eengemaakt Europees leger dan geen veel beter idee? En wat gaat dat kosten? ‘We moeten terug naar defensie-uitgaven zoals tijdens de Koude Oorlog.’

De Russische aanval op Oekraïne deed de voormalige Duitse defensieminister Annegret Kramp-Karrenbauer een opmerkelijk mea culpa slaan. ‘Ik ben zo kwaad op onszelf voor dit historische falen’, tweette ze in een eerste reactie. ‘Na Georgië, de Krim en de Donbass hebben we niets voorbereid dat Vladimir Poetin kan afschrikken.’ Kramp-Karrenbauer vatte daarmee al heel snel een algemeen sentiment. Het idee dat Duitsland, en bij uitbreiding de Europese Unie, de afgelopen decennia veel te weinig heeft geïnvesteerd in militaire afschrikking, wordt plotseling bijzonder breed gedragen.

De Duitse bondskanselier Olaf Scholz besloot prompt, na jaren van bezuinigingen, het defensiebudget op te trekken van 50 naar 70 miljard euro per jaar, wat neerkomt op de 2 procent van het bbp die in NAVO-verband gevraagd wordt. Frankrijk sloot zich in 2020 al opnieuw aan bij de ‘club van 2 procentlanden’ in de NAVO. In ons land besloten defensieminister Ludivine Dedonder (PS) en premier Alexander De Croo (Open VLD) om nog deze legislatuur 1 miljard extra te investeren, onder meer in munitie en militaire communicatiesystemen. Dat zijn geen geringe sommen, maar zullen die extra investeringen veel indruk maken op het Kremlin? Geen enkele Europese lidstaat gaf vorig jaar meer uit aan defensie dan Rusland.

Het besef dat geen enkel EU-land een militaire grootmacht is geeft voeding aan een oud, door sommige Europese leiders nooit begraven idee om de 27 kleine en middelgrote Europese legers samen te smelten tot een potige Europese defensiemacht. De Fransen, sinds de brexit de enige lidstaat met kernwapens, zijn traditioneel voorstander van een sterke Europese defensiepoot. President Emmanuel Macron zei tijdens een televisietoespraak dat Europa zich niet langer kan laten verdedigen door anderen. ‘Of het nu op het land, op zee, onder de zee, in de lucht, in de ruimte of in cyberspace is. Europa moet aanvaarden dat het een prijs moet betalen voor vrede, vrijheid en democratie.’ Europa moet zich herbewapenen, zijn defensiebudgetten optrekken en militair sterker worden, zo was de heldere boodschap.

Ontwaken

‘De agressieoorlog van Rusland in Oekraïne is voor Europa de belangrijkste historische cesuur sinds de val van de Berlijnse Muur in 1989’, zegt de Duitser Hans Stark, professor internationale relaties aan de Sorbonne in Parijs. ‘Het is hard ontwaken in een wereld met een reële oorlogsdreiging aan je oostgrens. Dat heeft voor Europa gevolgen op militair vlak, dat kan niet anders.’

‘Veel Europese landen verhogen hun defensiebudgetten,’ zegt Hans Stark, ‘want in een conflict met de Russen kunnen de Europeanen zich niet verdedigen zonder Amerikaanse steun. Er is een berekend tekort van ongeveer 300 miljard euro voor militaire uitrusting. Dat moet worden ingelopen als de Europeanen het hoofd willen bieden aan een Russische aanval. Het gaat dan niet eens over een grote aanval, alleen nog maar Russische agressie in de Baltische staten en Polen. De verdediging van die landen is natuurlijk op de eerste plaats een taak voor de NAVO, maar het is belangrijk dat Europa zelf voor een groter stuk van zijn defensie kan instaan.’

Europa mag voor de veiligheid in zijn eigen achtertuin dus niet blindelings op de NAVO en de Amerikanen blijven rekenen. Want de Europese en de Amerikaanse belangen lopen niet altijd parallel. ‘Dat betekent dat EU-lidstaten zich moeten verbinden tot een volgehouden militaire investeringspolitiek in de komende 30 à 40 jaar, met heel precieze deadlines’, vervolgt Stark. ‘We moeten terug naar defensie-uitgaven zoals tijdens de Koude Oorlog, van jaarlijks circa 3 procent van ons bnp.’

In haar State of the Union van 2021 pleitte Commissievoorzitter Ursula von der Leyen voor een Europese ‘defensie- unie’ en een Europa dat militair op eigen benen staat. Meteen na de Russische inval verklaarde ook Manfred Weber, voorzitter van de EVP-fractie in het Europees Parlement, dat lidstaten hun nationale legers daarom beter zouden afbouwen. De vrijgekomen budgetten moeten dan gaan naar een ‘Europese verdedigingspijler’, aldus Weber, die ‘macht’ tegenover Rusland kan tonen. Een gemeenschappelijk leger stond overigens ook in het programma van kanselierskandidaat Olaf Scholz.

Budgetten

Nieuw is de gedachte allerminst. Al in 1950 waren er plannen voor de oprichting van een zogenaamde Europese Defensiegemeenschap. Door dat Europees samenwerkingsverband zou één Europees leger ontstaan zijn voor België, Luxemburg, Nederland, West- Duitsland, Italië en Frankrijk. De deelnemende landen tekenden het verdrag voor de Europese Defensiegemeenschap (EDG) in 1952. Maar het Franse parlement heeft het verdrag niet geratificeerd en dus werd het nooit uitgevoerd.

Sindsdien is defensie vooral een nationale bevoegdheid gebleven. Wel heeft de EU sinds 2016 stappen gezet om de defensiesamenwerking te versterken. Zo voorziet het Verdrag van Lissabon uit 2007 in een gemeenschappelijk EU- defensiebeleid, werd in 2017 de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) gelanceerd en kwam er een Europees defensiefonds. In 2021 werd ook de Europese Vredesfaciliteit op- gericht, een nieuw financieringsinstrument waarmee de EU wapens en militair materieel in het buitenland kan bekostigen. Dat is voor het eerst ingezet om Oekraïne te hulp te schieten, voor wapenleveringen ten bedrage van 1 miljard euro. Waarnemers noemen die rechtstreeks door Europa gefinancierde wapenleveringen ‘historisch’.

‘De oorlog in Oekraïne fungeert als katalysator voor het idee van een militair Europa, maar sinds 2019 zijn er al heel wat projecten richting een meer volwassen Europees veiligheidsbeleid’, zegt André Dumoulin, militair expert van de ULiège. ‘Europese leiders worden realistischer. Er is toenadering tot de NAVO en het besef groeit dat ze moeten ophouden met de NAVO te beconcurreren.’

Nochtans, als de EU Poetin niet kan ‘afschrikken’ komt dat niet door de budgetten. Europa geeft gezamenlijk zo’n 380 miljard per jaar uit aan defensie. Rusland 60 miljard. Toch zijn experts het erover eens dat Europa zonder steun van de Amerikanen geen partij zou zijn voor Rusland. De opbouw van een Europese defensie gaat niet alleen over meer geld, maar ook over efficiëntie. Volgens het laatste rapport van het Europees Parlement verspillen de EU-lidstaten jaarlijks 22 miljard euro in hun defensie-uitgaven door versplintering, verdubbeling, overcapaciteit en overheidsopdrachten op maat van de eigen nationale defensie- industrie. ‘De Europeanen geven te veel uit aan functioneringskosten, infrastructuur en personeel’, zegt Stark, ‘en te weinig aan wapens en militair materieel – daar zitten de lacunes.’

Cavalier seul

Om die verspilling tegen te gaan, werken lidstaten wel al samen. Zeker kleinere landen beseffen dat het geen zin heeft om cavalier seul te spelen. Het inspireerde bijvoorbeeld de Nederlandse en Belgische marine om gezamenlijk mijnenjagers en fregatten aan te kopen en te onderhouden. Onderzoekster Adája Stoetman, gespecialiseerd in Europese defensiesamenwerking bij het Nederlandse Clingendael Instituut, voorspelt dat we dit soort samenwerkingsverbanden nog veel vaker zullen zien. ‘Nederland heeft, behalve die Belgisch-Nederlandse samenwerking, bijvoorbeeld ook al een goeie samenwerking met de Duitse landmacht’, vertelt Stoetman. ‘Dat werkt prima, en het zal ook de modus zijn waarin de Europese lidstaten met elkaar zullen samenwerken: in clusters van telkens verschillende Europese landen.’

Europese lidstaten hebben baat bij meer militaire samenwerking, dat wordt door militaire experts nauwelijks bestreden. Op beleidsniveau werd daarvoor de afgelopen jaren gewerkt aan een zogenaamd ‘strategisch kompas’. De Europese Raad, die het vorige week goedkeurde, noemt dat kompas ‘een ambitieus actieplan voor een krachtiger veiligheids- en defensiebeleid’. Verder moet dat strategisch kompas van de EU ‘een sterkere en slagvaardigere veiligheidsleverancier’ maken.

Concreet bevat het plan onder meer de oprichting van een snelle interventiemacht die over maximaal 5000 snel inzetbare manschappen zou beschikken. Ook komt er een ‘gereedschapskist’ met instrumenten om cyberaanvallen te counteren. Stoetman noemt het strategisch kompas een eerste, belangrijke stap in de goeie richting. ‘Natuurlijk zul je met 5000 man de Russen niet afschrikken’, zegt ze. ‘Maar dat is ook niet de bedoeling. Die Europese interventiemacht kan ingezet worden voor evacuaties of bij kleinere missies die de stabiliteit in Noord-Afrika of het Midden- Oosten helpen bevorderen.’

Mogen we dat ‘Europese flitsleger’ zien als een opmaat naar een volwaardig Europees leger? ‘In geen geval’, zegt Stoetman. ‘Dat zou betekenen dat je de soevereiniteit over je krijgsmacht afstaat aan één Europese actor. Dat zie ik op dit ogenblik, en ook in de nabije toekomst, niet gebeuren. In de eerste plaats omdat er in de EU onvoldoende animo voor bestaat. Bij alle lidstaten groeit de wil om meer samen te werken en worden de geesten op dat vlak “Europeser”. Maar een Europees leger dat op langere termijn de taken van de NAVO kan overnemen? Voor dat idee bestaat onvoldoende draagvlak. Als Nederland meer wil investeren in Europese samenwerking, dan is dat om zowel de EU als de NAVO te versterken.’

Roger Housen, voormalig kolonel van het Belgische leger, denkt hier niet fundamenteel anders over. ‘Samenwerkingen zoals die tussen de Belgische en Nederlandse marine zullen we inderdaad nog meer zien. Landen zullen vaker samen materieel aankopen, of gezamenlijke oefeningen organiseren. Maar als het gaat over de inzet van middelen zal er altijd nationale soevereiniteit zijn. België zal, net als de meeste andere lidstaten, zelf willen beslissen of het bijvoorbeeld een mijnenjager wil sturen.’

Housen verwacht ook niet dat veel lidstaten bereid zullen zijn om, bijvoorbeeld, hun luchtgevechtscapaciteit uit te besteden aan andere lidstaten. ‘Als we die capaciteit zouden opgeven, om de vrijgekomen middelen dan bijvoorbeeld te besteden aan mijnenjagers, zou dat betekenen dat we waterdichte garanties moeten krijgen van andere landen om ons luchtruim in geval van oorlog te komen verdedigen. Dat zie ik nog niet snel gebeuren. Omdat je hiermee opnieuw aan de soevereiniteitskwestie raakt. Elk land wil een zo breed mogelijk inzetbaar leger behouden, ook al betekent dat, vanuit Europees perspectief, overlap en inefficiëntie.’

Housen wijst op nog andere factoren die meer verregaande samenwerking tegenwerken. ‘Landen met een eigen militaire industrie zullen die altijd willen bevoordelen. Als Duitsland nieuwe tanks wil, zal het aankloppen bij het eigen Kraus Maffei. Op dezelfde manier zullen de Fransen en de Italianen hun eigen industrie ondersteunen. Vergeet ook niet dat je in het oosten van de EU een pak landen hebt die – niet ten onrechte – weinig geloof hechten aan een Europese defensie. Voor de Esten, de Polen en de Roemenen is er maar één geloofwaardige veiligheidsactor, en dat is de NAVO. Ze weten dat die organisatie werkt omdat de grote broer van over de oceaan erbij is. Je kunt ze ook geen ongelijk geven. Als het echt begint te stinken, moet je naar Washington bellen.’

Horrorscenario

Over de rol van de NAVO klonken de afgelopen jaren niet alle Europese leiders even vertrouwensvol. ‘De NAVO is hersendood’, verklaarde Emmanuel Macron twee jaar geleden nog in The Economist. Zoiets zou de Franse president vandaag niet meer zeggen, weet Stoetman. ‘De wereld ziet er helemaal anders uit. Toen Macron die uitspraak deed, zaten we met een Amerikaanse president die de NAVO bepaald niet gunstig gezind was. We leefden toen ook nog in de veronderstelling dat de dreiging die van Rusland uitging niet te vergelijken was met die van de Sovjet-Unie tijdens de Koude Oorlog. De oorlog in Oekraïne heeft ons wat dat betreft wel wakker geschud.’

Macron heeft de kar inderdaad gekeerd. Op de NAVO-top vorige week zette hij de grote bijdrage die de Fransen aan de alliantie leveren in de verf. De president benadrukte ook dat een machtig en meer onafhankelijk Europa geen substituut van de NAVO mag zijn. De bevolking lijkt daar niet anders over te denken. Volgens een recente peiling door The Economist is de steun voor de NAVO in de Europese lidstaten sinds de oorlog in Oekraïne opmerkelijk gestegen. In Spanje en Duitsland, bijvoorbeeld, sprak tot voor kort maar iets meer dan de helft van de ondervraagde bevolking zich voor de NAVO uit. Na de Russische inval is dat percentage op-gelopen tot 64. Een soortgelijke evolutie werd opgetekend in Frankrijk: in plaats van 39 procent zou vandaag 47 procent zich in het pro-NAVO-kamp bevinden.

‘Het klinkt misschien wat wrang,’ zegt Stoetman, ‘maar de NAVO bloeit door dit conflict weer helemaal op. Die tendens zie je zelfs in landen die er geen lid van zijn. Uit een recente Finse peiling bleek dat 62 procent van de ondervraagden voorstander is van NAVO- lidmaatschap. Dat is een duidelijke kentering in de publieke opinie.’

Hoeven we ons, als Europese burgers, dan geen zorgen te maken? Helaas. ‘Wij moeten blijven opletten dat we de NAVO niet te veel als een vanzelfsprekendheid beschouwen’, zegt Stoetman. ‘Het is niet ondenkbaar dat je over drie jaar opnieuw iemand in het Witte Huis krijgt die Europa gewoon laat zwemmen. Zoals gezegd: met het strategisch kompas zullen we niet alle gaten dichten. Zelfs een drastische verhoging van de investeringen zou ons niet uit de problemen halen. Een land dat vandaag besluit om nieuwe helikopters aan te kopen, kan daar pas ten vroegste twintig jaar later over beschikken.’

De kans bestaat dus dat de volgende Amerikaanse president er een is met veel minder trans-Atlantische affiniteit. Maar betekent dat dat de troepen van Poetin zo goed als ongehinderd de Baltische staten kunnen binnenwandelen? ‘Dat is een horrorscenario, maar ik vermoed dat bij zo’n inval de NAVO nog wel zal tussenbeide komen’, zegt Stoetman. ‘Het wordt waarschijnlijk een stuk penibeler als Finland wordt binnengevallen. Als lid van de EU wordt het land beschermd door artikel 42.7, dat bepaalt dat in zo’n geval de andere lidstaten verplicht zijn om bijstand te verlenen. Maar als je kijkt naar wat die andere lidstaten op militair vlak kunnen, is die bescherming best wel minimaal.’ Moet Finland dan maar als de bliksem onderdak zoeken bij de NAVO? ‘Dat zal niet gebeuren’, zegt Stoetman. ‘Wie op dit ogenblik over NAVO-lidmaatschap van Zweden of Finland spreekt, doet het conflict met de Russen nog verder escaleren.’

Of dergelijke doemscenario’s realistisch zijn, is volgens Stoetman gezien de onberekenbaarheid van de Russische president moeilijk in te schatten. Roger Housen noemt het alvast weinig waarschijnlijk. ‘Ik geloof niet dat Poetin die rode lijn zal overschrijden. Hij zou er zijn eigen doodsvonnis mee tekenen. Poetin weet dat de NAVO, de Amerikanen op kop, bij elke aanval van een lidstaat in actie zal schieten. En hij weet ook dat die mogelijkheid bestaat als hij Finland aanvalt. Poetin zal dat risico niet nemen. Omdat hij heel goed weet dat hij een conflict met de NAVO niet kan winnen.’

‘Maar wij zitten vandaag, als konijnen voor de lichtbak, naar de Russische beer te kijken’, gaat Housen voort. ‘Daarbij vergeten we dat het in feite maar over een beertje gaat. Economisch maar ook militair stelt Rusland echt niet zo veel voor. Het beertje kan zich alleen maar als een grote beer gedragen omdat het over nucleaire wapens beschikt. Wat we ondertussen vergeten is dat er naast dat beertje een gigantische olifant staat. China wordt de komende decennia een veel groter probleem dan Rusland. Zeker, wat er vandaag in Oekraïne gebeurt is dramatisch en zorgwekkend. Maar het is klein bier in vergelijking met wat er straks uit China zal komen.’

China is volgens professor Stark nóg een reden waarom Europa een groter stuk van zijn eigen verdediging zou moeten voeren. Hij gelooft ook niet in de totstandkoming van een echt Europees leger, maar denkt wel dat de Europese flitsmacht kan en moet uitgroeien tot een elitekorps van 30 à 40.000 man. ‘Want zelfs indien de Amerikanen solidair blijven met de Europeanen, is het nog maar de vraag of Amerika twee oorlogen tegelijk aankan. Stel dat China zou besluiten Taiwan binnen te vallen? De strategische belangen van Amerika zijn groter in Azië dan in Europa.’

Een en ander betekent ook dat Europese politici hun onderdanen opnieuw warm zullen moeten maken voor een carrière in het leger. ‘Dat betekent ofwel een betere bezoldiging, ofwel de herinvoering van de dienstplicht, of beide. In Duitsland ligt de dienstplicht alvast opnieuw op tafel’, aldus Stark.

Helemaal niets

Rest de vraag wat Oekraïne concreet opschiet met de geplande investeringen in een Europese defensie. Het pijnlijke antwoord: helemaal niets. Alle EU- plannen gelden voor de verdediging van het eigen grondgebied. En ook met forse investeringen zal het nog decennia duren voordat Europa uitgroeit tot een te duchten militaire macht.

En zou Poetin Oekraïne niet zijn binnengevallen als Europa een zelfstandige en sterke militaire burcht was? ‘Die vraag valt niet te beantwoorden’, zegt Hans Stark. ‘Duidelijk is wel dat Poetin het Westen minacht, omdat hij denkt dat het zwak en decadent is en niet de wil heeft zich te verdedigen. Poetin droomt er bovendien van om de grenzen van het oude tsaristische Rusland te herstellen. Dat betekent dat vandaag ook landen als de Baltische staten, Moldavië en Roemenië worden bedreigd. Daar moet Europa voldoende afschrikking tegenover kunnen zetten.’