Vredesfaciliteit: ‘Europa heeft het pacifisme van zich afgeworpen’

Niemand had drie jaar geleden verwacht dat Europa wapenleveringen zou financieren. En toch doet Brussel dat intussen.

‘We staan voor een oorlog. En wie voor een oorlog staat, die moet oorlog voeren. Uiteraard willen we vrede, maar die vrede moeten we wel kunnen afdwingen.’ Eind februari 2020 nam Josep Borrell, de Hoge Vertegenwoordiger van het Europese Buitenlandbeleid, geen blad voor de mond. In de Ethiopische hoofdstad Addis Abeba, waar tevens de hoofdzetel van de Afrikaanse Unie gevestigd is, zei de Spanjaard dat Europa zich op het wereldtoneel assertiever moest opstellen. Borrells timing zat er niet naast. Op dat moment namen de onlusten in de Afrikaanse Sahelregio in sneltempo toe. Bovendien had de Unie met de brexit kort daarvoor een belangrijke militaire speler verloren. ‘We moeten niet heiliger zijn dan de paus’, voegde Borrell er nog aan toe.

Ruim vier jaar later heerst er bescheiden blijdschap in de Armeense hoofdstad Jerevan. Nu het geïsoleerde Kaukasusland zich almaar meer afkeert van zijn aloude bondgenoot Rusland, opent de Europese Unie stukje bij beetje haar deuren. Dat mag u letterlijk nemen: de Europese lidstaten besloten eind juli dat Armeense onderdanen in de toekomst zonder visum naar de Unie mogen – de onderhandelingen daarover kunnen weliswaar nog jaren aanslepen. In Armenië vond de beslissing een warm onthaal, en het land kreeg nog meer goed nieuws van Europa. Tot onvrede van buurland en aartsvijand Azerbeidzjan hadden de EU-ministers ook beslist om Armenië militair te ondersteunen, te beginnen met een bedrag van tien miljoen euro.

Bochtenwerk

Komt Europa dan toch tot geopolitieke wasdom, zoals Ursula von der Leyen in 2019 als kersvers Europees Commissievoorzitter ambieerde? Stukje bij beetje. Armenië krijgt namelijk militaire bijstand via een speciale Europese geldpot: de Vredesfaciliteit. Onder die wat opgepoetste naam wil de Unie – met de woorden van Borrell – vrede garanderen door oorlogen te winnen of te voorkomen. Zo financiert de Vredesfaciliteit Europese militaire steunmaatregelen en operaties, en betaalt ze wapenleveringen van de lidstaten aan niet-Europese landen terug. Anders dan symbooldiscussies over pakweg een Europees leger of een Europees militair hoofdkwartier, spreekt de Vredesfaciliteit misschien niet tot de verbeelding, wel zorgt het instrument ervoor dat de Unie zich met enig buskruit in de geopolitieke debatten kan mengen.

‘De Vredesfaciliteit werd in 2021 met bescheiden ambities door de lidstaten opgericht. In zeven jaar tijd zou de Europese Unie een maximumbedrag van vijf miljard euro uitgeven, voornamelijk voor weinig controversiële bijstand – denk aan trainingsmissies of logistieke steun’, zegt Ueli Staeger, professor Internationale Relaties (Universiteit van Amsterdam). Die voorzichtige start hielp om de neutrale lidstaten Oostenrijk, Ierland en Malta aan boord te krijgen, ook niet-lidstaat Noorwegen doet mee. Nu mag de Unie volgens haar eigen spelregels geen wapenleveringen financieren uit haar meerjarenbegroting. Daarom wordt de Vredesfaciliteit met wat creatief juridisch bochtenwerk bewust buiten de begroting gehouden. Heiliger dan de Paus, zoals Borrell zei, is de Unie dus niet.

Critici

‘Na de grootschalige Russische inval in Oekraïne wierp Europa het pacifisme van zich af. De lidstaten zochten naar een elegante manier om Oekraïne militair te steunen en beseften dat ze daar met de Vredesfaciliteit al een mechanisme voor hadden. Kwam dat even goed uit’, aldus Staeger. Dat gaat vandaag als volgt: de lidstaten leveren wapens aan Oekraïne en worden daar via de Vredesfaciliteit deels voor vergoed. Lees: de Unie financiert wapenleveringen – voor critici is de naam ‘Vredesfaciliteit’ koren op de molen. Het plafond van vijf miljard euro is intussen opgetrokken naar 17 miljard, en ook aan Niger en Somalië werd dodelijk wapentuig beloofd. Risicoloos is dat niet: ei zo na kreeg de Nigerese militaire junta na de staatsgreep van vorig jaar Europese helikopterraketten in handen.

Hoe dan ook komt de Europese Vredesfaciliteit de lidstaten in bepaalde gevallen erg goed uit. ‘Ten eerste is het een goedkope manier om hun militair apparaat te moderniseren: wie oude voorraad aan Oekraïne wegschenkt, krijgt geld om nieuw materieel aan te kopen. Bovendien kijken de Verenigde Staten bij de Vredesfaciliteit niet toe zoals dat bij de NAVO wel het geval is. Tot slot blijven de lidstaten met de Vredesfaciliteit veel meer op de achtergrond. Zo ligt openlijke militaire samenwerking tussen Frankrijk en zijn voormalige kolonies uiterst gevoelig. En als een lidstaat het toch niet eens is met Europese bijstand, dan heeft dat land de macht om de boel met een veto te blokkeren’, zegt Staeger.

Viktor Orbán

Uiteraard heeft Hongaars premier Viktor Orbán dat laatste goed begrepen. Recent hield hij een steunpakket tegen omdat Oekraïne de Hongaarse OTP-bank op haar zwarte lijst had gezet. Intussen blokkeert Orbán terugbetalingen aan andere lidstaten omdat Oekraïne olieleveringen van Rusland naar Hongarije tegenhoudt. Als een van de belangrijkste wapenleveranciers aan Oekraïne is vooral Polen daarvan de klos. Maar Orbán is niet de enige die dat spelletje begrepen heeft. Eind juli hield Kroatië nog hulp aan Montenegro tegen omdat beide landen het niet met elkaar eens raken over een totaal ander onderwerp. Staeger: ‘Dat toppolitici, en niet alleen ambtenaren, zich met de Vredesfaciliteit bezighouden, bewijst hoe belangrijk het instrument geworden is.’

Vermoedelijk zal de Vredesfaciliteit in de toekomst nóg aan belang winnen, tenminste als er voldoende geld gevonden wordt. Frankrijk pleit er nu al voor om alleen in de Europese Unie en Noorwegen geproduceerde wapens terug te betalen, Duitsland vindt dat het als grootste Europese steunverlener van Oekraïne én als grootste donateur aan de Vredesfaciliteit veel te veel betaalt. Normaal wilden de Europese lidstaten een deel van de winsten op de Russische bevroren tegoeden gebruiken om de geldpot te vullen, maar ook dat idee staat intussen op de helling. Waar het geld dan wel gevonden moet worden, is nog verre van duidelijk.

Wordt vervolgd.

Steun aan Oekraïne: is Olaf Scholz de verkeerde man op de verkeerde plaats?