Op 23 juni 2016 gaat een schok door Europa. Tegen de verwachtingen in stemmen de Britten vóór de brexit. Van het uitschrijven van het referendum via eindeloos gesteggel naar het handelsakkoord.
Ruim 4,5 jaar na het brexitreferendum stappen de Britten op oudejaarsavond 2020 uit de Europese douane-unie en de interne markt. Zo wordt het eerste vertrek van een lidstaat uit de Europese Unie definitief beklonken. Aan die historische dag gingen ellenlange en aartsmoeilijke onderhandelingen vooraf. Een overzicht van het turbulente echtscheidingsproces.
Taking back control: Het referendum
Alles begint bij David Cameron, de Conservatieve premier van Groot-Brittannië tussen 2010 en 2016. De Tories zijn dan al jaren intern verdeeld over het Europese lidmaatschap, en Cameron wil de discussie voor eens en voor altijd begraven: begin 2013 belooft hij een referendum over het lidmaatschap als zijn Conservatieven de verkiezingen van 2015 winnen. Een gok, die – wat Cameron betreft althans – volledig verkeerd zal uitdraaien.
Want op 23 juni 2016 gaat een schok door Europa. Tegen de verwachtingen in hebben de Britten vóór de brexit gestemd. Het ja-kamp haalt het na een erg bitse en met desinformatie en valse beloftes doorspekte campagne met bijna 52 procent. De Britten zullen de EU verlaten.
Cameron stapt vrijwel meteen na die vernederende nederlaag op. Hij voerde zelf campagne voor het lidmaatschap van de Unie. ‘Het zou niet juist zijn als ik de kapitein zou zijn die dit land naar zijn volgende bestemming moet leiden’, zegt hij. Ook zijn opvolgster Theresa May was in principe tegen de brexit, maar bekeert zich al snel. Ze wil de wil van het volk respecteren, zegt ze. ‘Brexit means brexit’ wordt al snel haar mantra.
Brexit means brexit: Premier May activeert artikel 50
50 Op 29 maart 2017 activeert May het Artikel 50 van het Verdrag van de EU, met de goedkeuring van het Britse parlement. Daarmee starten de onderhandelingen over het terugtrekkingsakkoord, die maximaal twee jaar kunnen duren: 29 maart 2019 wordt D-Day.
Omdat May een erg krappe meerderheid heeft in het Britse parlement, organiseert ze in juni vervroegde verkiezingen. Een foute inschatting: de Conservatieven verliezen hun meerderheid en worden afhankelijk van de Noord-Ierse unionisten van DUP. De tien DUP-parlementsleden in het Lagerhuis kunnen ruim twee jaar lang boven hun gewicht spelen: elk brexitvoorstel waarmee May op de proppen komt, moet ook door hen worden goedgekeurd. En laat nu net de Ierse kwestie het grootste struikelblok in het terugtrekkingsakkoord zijn… Theresa May blijft wel premier.
Op 22 september 2017 houdt May een belangrijke toespraak in het Italiaanse Firenze om de toenemende frustratie over de onduidelijkheid van haar marsrichting wat te temperen. Ze zegt toe dat het VK de Europese rekeningen op het einde van de rit zal betalen, dat de rechten van Europese burgers in het VK gegarandeerd zullen worden en dat er een overgangsperiode na de brexit komt. May maakt ook duidelijk dat haar land een harde breuk wil en ook de douane-unie en de interne markt vaarwel zal zeggen. Er valt minder concreets te vernemen over de relaties die de Britten in de toekomst wél nog wensen.
In december 2017 beslist de Europese Commissie dat er ‘voldoende vooruitgang’ rond de burgerrechten, de Ierse grens en de financiële regeling is geboekt om over te schakelen naar de tweede fase van de brexitonderhandelingen, waarin ook de toekomstige relaties tussen de EU en het VK aan bod komen. De verwikkelingen over de Ierse grens blijven echter nog maanden aanslepen.
Aan het begin van de zomer van 2018 legt May haar brexitplannen eindelijk op tafel. Dat doet ze tijdens een ontmoeting met haar ministers in het landhuis Chequers, het buitenverblijf van de Britse premier. May stelt onder meer de creatie van een nieuwe Brits-Europese vrijhandelszone voor goederen voor, wat haar meteen het ontslag van haar brexitminister David Davis en minister van Buitenlandse Zaken Boris Johnson oplevert.
Het duurt uiteindelijk nog tot 14 november vooraleer de Britse regering zich achter een ontwerpakkoord over de echtscheiding kan scharen. ‘De best mogelijke deal’, maakt May zich sterk. De premier verliest er opnieuw een brexitminister door: dit keer neemt Dominic Raab ontslag. Ook minister van Werk en Pensioenen Esther McVey gooit de handdoek.
Order! Order! House of Commons worstels met terugtrekkingsverdrag
Maar May zet door en krijgt op 25 november de goedkeuring van de 27 andere Europese staatshoofden en regeringsleiders. Nu moet ze de deal enkel nog door het Britse parlement zien te krijgen.
Daar knelt nu precies het schoentje. De hele wereld gaapt naar het door voorzitter John Bercow gedirigeerde schouwspel in het Lagerhuis, waar Mays deal tot drie keer toe wordt weggestemd, met grote meerderheden bovendien. De Ierse backstop is het grootste obstakel. Die noodoplossing bepaalt dat het VK ook na de overgangsperiode in een douane-unie met de EU moet blijven tot er een alternatief voorhanden is. Brussel en Londen willen zo een harde grens tussen EU-lidstaat Ierland en het Britse Noord-Ierland vermijden, maar voor de harde brexiteers is de regeling onaanvaardbaar.
Ondertussen geraken de Britse parlementsleden het ook niet eens over welke richting ze dan wel uit willen. Enkel een no deal-brexit, een harde crash uit de EU, wordt duidelijk verworpen. Op 14 maart stelt het parlement de brexit uit tot 12 april. Een ‘kort technisch uitstel’ om het Lagerhuis de kans te geven de deal alsnog goed te keuren.
Maar de termijn blijkt te kort, en de brexit moet vlak voor de nieuwe deadline een tweede keer worden uitgesteld. May vraagt de Europese leiders om een uitstel tot 30 juni, maar haar collega’s willen niet om de zoveel weken opnieuw naar Brussel voor een brexittop. Het wordt een ‘flexit’ – een flexibel uitstel van de brexit tot 31 oktober 2019. Het betekent dat, als het Britse parlement eerder een deal kan goedkeuren, de Britten de eerste dag van de daaropvolgende maand al uit de EU kunnen stappen.
Maar Westminster blijft sukkelen, en het verdeelde parlement slaagt er maar niet in een duidelijke marsrichting aan te geven. Na twee moties van wantrouwen te hebben overleefd, kondigt May op 24 mei 2019 aan dat ze er begin juni de brui aan geeft. Na interne verkiezingen wordt Boris Johnson de nieuwe leider van de Britse Conservatieven, en dus ook de premier.
Deal or no deal? Bojo neemt de cockpit over
Johnson houdt er een heel andere stijl op na dan zijn voorganger. Volgens hem is de brexit gewoon een kwestie van optimisme. ‘Ik ben ervan overtuigd dat we een deal kunnen krijgen’, en de ’twijfelaars, doemdenkers en zwartkijkers zijn fout’, zegt hij in zijn eerste grote speech als premier. Maar de reactie in Brussel is lauw. Johnson heeft een verleden als Europajournalist en was op zijn zachtst gezegd niet altijd even eerlijk over de gang van zaken in Brussel. Hij wil de backstop uit het akkoord van May, maar krijgt meteen het deksel op de neus wanneer hij van Europees Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker te horen krijgt dat het akkoord van May ‘de beste en enig mogelijke deal’ is. Johnson schroeft de voorbereidingen op een no deal op en zal tot in den treure herhalen dat zijn land op 31 oktober uit de Europese Unie stapt, ‘akkoord of geen akkoord’.
Intussen komt Johnson in eigen land al snel in de problemen. Wanneer hij voorstelt om het parlement maar liefst vijf weken op te schorten krijgt hij meteen de hele oppositie over zich heen. Officieel doet hij dat ter voorbereiding van de troonrede van de Queen op 14 oktober, maar volgens critici wil hij het parlement monddood maken vlak voor de brexitdatum van 31 oktober. De oppositie slaagt er nog snel in een no deal op die datum onmogelijk te maken, met steun van 21 parlementsleden van Johnsons eigen partij. De premier verliest zijn meerderheid in het Lagerhuis, want hij zet ze allemaal uit de fractie.
Uiteindelijk beslist de hoogste Britse rechtbank dat de opschorting van het parlement onwettig was, en keert het Lagerhuis terug. Johnson vraagt tot twee keer toe vervroegde verkiezingen – volgens peilingen zou hij zo opnieuw aan een meerderheid in het parlement geraken – maar vangt telkens bot. Voor vervroegde verkiezingen heeft hij een tweederdemeerderheid nodig, en die gunt de oppositie hem niet.
De onderhandelingen met de EU liggen intussen zo goed als stil, en dat al sinds Johnson is aangetreden. Brussel eist een evenwaardige vervanger voor de backstop – die de integriteit van de Europese interne markt en de Ierse vrede even goed garandeert – maar de Britse regering doet geen concrete voorstellen.
Tot begin oktober. Johnson legt een plan voor aan de Europese Commissie, waarin hij instemt met douanecontroles in de Ierse zee. Een grote doorbraak, want toen de EU zo’n oplossing maanden eerder voorstelde aan May noemde zij dat ‘onmogelijk te aanvaarden voor eender welke Britse premier’.
Na een ontmoeting met de Ierse taoiseach Leo Varadkar op 10 oktober gaat de bal helemaal aan het rollen. ‘We kunnen een pad naar een deal zien’, klinkt het nu voor het eerst. Na nog een week van intense onderhandelingen is het ontwerpakkoord over de Britse terugtrekking op 17 oktober een feit.
De Europese Commissie en de lidstaten geven al snel groen licht, maar Westminster stribbelt opnieuw tegen. Uiteindelijk krijgt de premier principieel groen licht voor zijn deal, maar het Lagerhuis wil de wetgeving daaromtrent niet overhaast afhaspelen. Johnson moet daarom opnieuw uitstel vragen aan de Europese leiders: de oppositie had tevoren in allerijl een wet goedgekeurd die de premier daartoe verplichtte indien hij voor de cruciale EU-top van 17 en 18 oktober geen geratificeerd akkoord kon voorleggen.
Johnson vraagt – zij het met frisse tegenzin – opnieuw een flexibel uitstel, en krijgt dat uiteindelijk ook. De brexitdatum is nu 31 januari 2020. De oppositie is er nu zeker van dat een harde brexit voor die datum onmogelijk is, en stemt in met vervroegde parlementsverkiezingen op 12 december. Die draaien uit op een klinkende overwinning voor de Tories, die voortaan een ruime meerderheid hebben in het Lagerhuis.
Have our cake and eat it? Soevereiniteit botst met vrijhandel
Het brexitakkoord wordt op een drafje goedgekeurd in het Britse en Europese parlement en niets staat een Brits vertrek op 31 januari nog in de weg. Op de gevel van Downing Street wordt die avond een aftelklok geprojecteerd. Johnson heft het glas en spreekt van ‘het begin van een nieuw tijdperk’. Op Parliament Square zwaaien juichende brexiteers met de Union Jack, boegbeeld Nigel Farage verklaart: ’the war is over’. Elders in stad en land treurt de verliezende helft van de bevolking. In Brussel zwaait de Kroatische ambassadeur zijn Britse collega per abuis uit met ‘good riddance’ in plaats van ‘good luck’.
Voorts gebeurt er niet gek veel op 1 februari. De brexit van 31 januari is vooral symbolisch. Het VK is geen lidstaat meer en de Britten verdwijnen uit de Europese instellingen. Maar meteen treedt een overgangsperiode in werking die minstens tot het einde van 2020 zal lopen. In die periode blijft het land deel uitmaken van de douane-unie en de interne markt en alle Europese regels en het vrije verkeer respecteren. Voor de doorsnee burger blijft alles hetzelfde. De echte harde brexit dreigt pas aan het jaareinde, indien de overgangsperiode zou verstrijken zonder akkoord over de toekomstige relaties.
Dat belooft een uitdaging te worden. Doorgaans zijn derde landen die toegang willen tot de grote Europese markt bereid om hun regels en normen beter af te stemmen op de Europese. Het VK wil net de omgekeerde beweging maken en afwijken van het Europese acquis, én tegelijkertijd zo rimpelloos mogelijk blijven uitvoeren naar het vasteland. Er moet overigens niet enkel onderhandeld worden over handel en economie, maar ook over transport, deelname aan Europese programma’s, gegevensuitwisseling, politiesamenwerking,…
Op 2 maart starten de onderhandelingen met een eerste gespreksronde in Brussel. Dat gebeurt op basis van een politieke verklaring die de Europeanen en de Britten samen met het terugtrekkingsakkoord hadden aangenomen. Wat de aanwezigen toen niet konden bevroeden, was dat die meeting de laatste in maanden zou worden. Kort nadien gaat Europa in lockdown om de verspreiding van het coronavirus in te dammen. Niet veel later testen de Europese en Britse hoofdonderhandelaars Michel Barnier en David Frost positief, premier Johnson belandt zelfs op intensieve zorgen.
Medio april hervatten de onderhandelingen via videoconferenties, maar ook virtueel lopen de gesprekken al snel vast op botsende logica’s. Als Johnson zijn ‘have our cake and eat it’ ooit al zelf heeft geloofd, dan kan hij die illusie opbergen. Neen, zo maakt Barnier voor de elvendertigste keer duidelijk, het VK kan niet de Europese regelgeving dumpen en tegelijkertijd een vrije en onbegrensde toegang tot de Europese markt behouden. ‘We gaan geen kat in een zak kopen’, vat Europees president Charles Michel het samen.
Op 1 juli verstrijkt een belangrijke deadline. Tot 30 juni had de Britse regering de mogelijkheid om de overgangsperiode te verlengen, maar dat acht Londen ondanks de slabakkende onderhandelingen en de coronacrisis niet wenselijk. Het staat nu onherroepelijk vast dat de Britten op 31 december de Europese markt verlaten. De Europeanen wilden tegen 1 juli ook graag een deal over de toegang van hun vissers tot de Britse wateren, maar ook dat blijkt ijdele hoop. De Britten houden die troefkaart liever nog even dicht bij de borst. De Commissie doet hetzelfde met de toegang van financiële dienstverleners tot de Europese markt.
The endgame
Op 6 september dropt de Britse regering een bommetje. Ze bereidt wetgeving voor die indruist tegen afspraken over Noord-Ierland die verankerd zijn in het terugtrekkingsverdrag. Het manoeuvre deed alle alarmbellen afgaan in Brussel, waar de Commissie meteen juridische stappen zette. Dit was niet enkel een flagrante schending van een internationaal akkoord en een bedreiging voor het Noord-Ierse vredesproces, maar ook een forse vertrouwensbreuk met een buurland waarmee nog steeds wordt onderhandeld over een handelsakkoord.
Het sterkt de Europeanen alleen maar in hun overtuiging dat er een strikt regime voor de beslechting van handelsgeschillen moet afgedwongen worden. Met ook de visserijkwestie en het gelijke speelveld voor Europese en Britse bedrijven als breekpunten lopen de onderhandelingen dat najaar helemaal vast. Er wordt nauwelijks nog inhoudelijk gepraat, het zwartepieten gaat zijn gang en zelfopgelegde deadlines verstrijken één na één. Het lijkt erop dat de onderhandelingen enkel pro forma in leven worden gehouden omdat niemand als eerste de stekker eruit wil trekken en de schuld van een ‘no deal’ op zijn schouders wil laden. Of wordt de factor ’tijd’ gewoon tot het uiterste gedreven in de onderhandelingstactieken?
De economische schade dreigt immers niet te overzien bij een no deal. Voor de Europese vissers en de belangrijkste handelspartners van het VK op het vasteland uiteraard, maar vooral voor de Britten zelf. Vorig jaar ging 43 procent van hun export (325 miljard euro) naar de EU. Meer dan de helft van hun import kochten ze in de EU, goed voor 415 miljard euro. De herinvoering van allerhande douaneformaliteiten zal sowieso al voor kopbrekens zorgen, maar als op die handelsstromen ook nog eens tarieven en quota van toepassing worden…
Terwijl de waarschuwingen over tekorten en prijsstijgingen almaar luider klinken, de files aan weerszijden van het Kanaal toenemen en de eerste fabrieken wegens bevoorradingsproblemen de productie stoppen, kijken Johnson en Europees Commissievoorzitter Ursula von der Leyen elkaar diep in de ogen. Een diner in het Berlaymontgebouw op 9 december biedt geen tastbare vooruitgang op, maar een week later laat von der Leyen verstaan dat er toch nog steeds ‘een nauw pad’ naar een akkoord bestaat.
Op 24 december, na een laatste uitputtende onderhandelingsmarathon over visbestanden, cirkelt er witte rook boven het Berlaymontgebouw. Een harde brexit in volle coronapandemie is vermeden en zo komt definitief een einde aan een saga die de Europese, maar vooral de Britse politiek een half decennium in de ban heeft gehouden. ‘Eindelijk kunnen we brexit achter ons laten’, zuchtte von der Leyen.
Epiloog: het broze vertrouwen raakt zoek
Na de ‘politieke brexit’ op 1 februari 2020 volgt op 1 januari 2021 de ‘economische brexit’ en verlaat het VK ook de Europese interne markt en de douane-unie. Om een harde grens op het Ierse eiland te vermijden, worden controles ingericht op de handelsstromen tussen Groot-Brittannië en Noord-Ierland, dat dus wel deel blijft uitmaken van de interne markt. Maar voor verschillende productcategorieën gelden ‘grace periods’, uitstel van de controles om de Noord-Ierse en Britse bedrijven de tijd te geven zich aan de nieuwe realiteit aan te passen.
Wanneer de Britse regering in maart eenzijdig beslist de overgangsperiode voor bepaalde producten met zes maanden te verlengen, reageert de Europese Commissie met een inbreukprocedure. ‘Het is de tweede maal in zes maanden dat de regering van het Verenigd Koninkrijk van plan is het internationaal recht te schenden’, wordt naar de demarche van september 2020 verwezen.
De grenscontroles in de Noord-Ierse havens en de moeizame handel met Groot-Brittannië voeden in Noord-Ierland frustratie die begin april tot een opflakkering van geweld leidt. Meteen is iedereen bij de les: het vredesproces blijkt fragiel en Brussel en Londen doen er maar beter alles aan om de toestand op het terrein te normaliseren.
Maar de spanningen blijven niet beperkt tot Noord-Ierland alleen. Begin mei dreigen Franse vissers de grootste haven op het Britse Kanaaleiland Jersey te blokkeren uit onvrede over de visserijrechten. Boris Johnson reageert door twee marineschepen ter plaatse te sturen, maar de situatie escaleert niet. Begin juni slagen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk erin een akkoord te sluiten over de vangstmogelijkheden voor 2021 en over de diepzeebestanden voor 2021 en 2022.
Dat akkoord kan echter niet verhinderen dat het vertrouwen tussen Brussel en Londen naar een absoluut dieptepunt zakt. De EU klaagt over de gebrekkige grens- en douanecontroles die ze in goed vertrouwen aan de Britten heeft uitbesteed en vreest dat de regering-Johnson ook na 1 juli zal blijven toestaan dat gekoelde vleesproducten naar Noord-Ierland – en dus de Europese interne markt – worden uitgevoerd. De EU staat zo’n import uit niet-EU-landen om gezondheidsredenen niet toe, maar ging in december akkoord met een overgangsperiode van zes maanden. Dat er vanaf de zomer een einde komt aan dat uitzonderingsregime heeft volgens Londen met het Europees ‘juridisch purisme’ en een gebrek aan flexibiliteit bij de EU te maken. De Commissie werpt tegen dat ze zich al erg flexibel heeft opgesteld en dat juridisch bindende afspraken niet zomaar terzijde kunnen worden geschoven.
‘We staan op een kruispunt in onze relaties met het VK. Het wederzijds vertrouwen, dat centraal zou moeten staan in elk partnerschap, moet worden hersteld’, vat Maros Sefcovic, een van de vicevoorzitters van de Commissie, het samen.