‘Te weinig, te traag en niet transparant’: hoe zit het met de Europese vaccinstrategie?

De Europese Unie ligt onder vuur voor haar vaccinatiestrategie. Wat klopt er (niet) van die kritiek?

In juni 2020 sturen de ministers van Gezondheid van Duitsland, Frankrijk, Nederland en Italië een gezamenlijke brief naar de Europese Commissie. De vier lidstaten onderhandelen dan al enige tijd met de farmaceutische sector over de aankoop van coronavaccins. Hoewel ze zichzelf de Inclusieve Vaccinalliantie noemen, heerst er elders heel wat scepsis over de beweegredenen van de vier. ‘Zouden ze niet vooral voor zichzelf rijden?’, klinkt het argwanend in enkele andere lidstaten. Rekening houdend met die bezorgdheden draagt de alliantie per brief het commando over aan de Commissie, die rond diezelfde periode een Europese vaccinatiestrategie publiceerde waarin werd opgeroepen tot een gemeenschappelijke aanpak.

Sindsdien wordt de strategie vanuit Brussel aangestuurd. Het nationale niveau blijft echter nauw bij het aankoopproces betrokken. Via videoverbinding zitten de Commissie en de lidstaten – voor België is FAGG-topman Xavier De Cuyper de afgevaardigde – in zowel de Steering Board als in het Joint Negotiation Team zij aan zij. Samen sturen ze de aankoopstrategie en het raamwerk van de onderhandelingen met de farmaceutische sector aan. Het zijn de lidstaten die vervolgens individueel de bestellingen plaatsen, de individuele contracten sluiten en de kosten dragen. Wel betaalt de Commissie een deel van de investeringskosten opdat de farmaceutische bedrijven hun productiecapaciteit sneller kunnen opschalen. Aanvankelijk was er een bedrag van 2,1 miljard voorzien om de contracten te financieren, de lidstaten hebben daar achteraf nog 750 miljoen euro bijgedaan.

De gecentraliseerde Europese aanpak heeft als voordeel dat de rijkere en grotere lidstaten de armere en kleinere landen niet zomaar kunnen wegconcurreren. Zo is afgesproken dat elke lidstaat in verhouding tot het inwonersaantal evenveel en tegelijk de beschikbare dosissen ontvangt. Bovendien hebben de lidstaten – zo blijkt uit de gelekte gegevens van staatssecretaris Eva De Bleeker (Open VLD) – goedkopere prijzen kunnen afdwingen door de krachten te bundelen.

Voor de symboliek werd rond Kerstmis van die pro rata verdeelsleutel éénmalig afgeweken en kreeg elke lidstaat een levering van 10.000 prikjes.

Maar rond de oudejaarsperiode heeft Duitsland – in internationale media wordt ook Frankrijk genoemd – aan Pfizer/BioNTech een voorafname gevraagd (en gekregen) op de bestellingen waar het land recht op heeft. Onze Oosterburen zijn door die voorafname aan de haal gegaan met vaccins waarmee ook in andere landen levens gered hadden kunnen worden. Hoewel die Duitse voorsprong maar enkele dagen duurde en de andere lidstaten even later bediend werden, veroorzaakte het Duitse manoeuvre wel een onevenwicht die de gemeenschappelijke strategie net wilde voorkomen. Tot ongenoegen van de Europese Commissie.

Tekorten?

Los van dat euvel weerklinkt er in heel wat lidstaten kritiek op de manier waarop de Unie de vaccins aankoopt en vervolgens goedkeurt. Laten we beginnen met dat eerste. In totaal hebben de Europese Commissie en de lidstaten de afgelopen maanden 1965 miljoen vaccins besteld en in optie genomen. Er zijn overeenkomsten gesloten met CureVac (225 miljoen + 180 miljoen optioneel), AstraZeneca (300+100), Johnson&Johnson (200+200), Sanofi-GSK (300), BioNTech/Pfizer (600) en Moderna (160). Met Novavax lopen er momenteel onderhandelingen en kunnen nog maximaal 200 miljoen dosissen aangekocht worden. Die aantallen moeten uiteindelijk ruimschoots volstaan om de ongeveer 450 miljoen inwoners van de Europese Unie twee dosissen van het vaccin – bij Johnson&Johnson is er maar één dosis nodig – toe te dienen en de gevolgen van de covid-19-infectie efficiënt tegen te gaan.

Probleem is dat er momenteel nog maar twee vaccins zijn die markttoelating van de Commissie gekregen hebben. De leveringen van BionTech/Pfize zijn intussen bezig op wekelijkse basis, maar de volledige bedeling van de eerste 200 miljoen dosissen wordt pas tegen september verwacht. De bijkomende bestellingen van 400 miljoen vaccins worden nog later opgeleverd. De prikjes van het Amerikaanse biotechnologiebedrijf Moderna kunnen intussen ook beginnen rollen.

Tot op heden heeft nog geen enkel ander bedrijf een aanvraag tot markautorisatie bij de bevoegde Europese instanties ingediend. CureVac is pas enkele weken geleden met de derde testfase begonnen, de vaccins van Johnson&Johnson zullen in het beste geval in april beschikbaar zijn, die van Sanofi/GSK worden pas ten vroegste tegen het einde van dit jaar opgeleverd.

Vraag is echter in welke mate de Unie de afgelopen periode op het huidig tekort had kunnen anticiperen. De Commissie en de lidstaten hebben er duidelijk voor gekozen om hun geld op meerdere paarden in te zetten. Dat heeft verschillende gronden. Eerst en vooral waren de Commissie en de lidstaten er zich van bewust dat het onduidelijk was welk vaccin eerst zou landen. Men vond het daarom belangrijk om de risico’s te spreiden. Bovendien zijn bepaalde vaccins duurder en vergen ze meer logistieke inspanningen, bijvoorbeeld door de koude temperaturen waarop ze bewaard en getransporteerd moeten worden. Als de Commissie en de lidstaten daarentegen alles op één vaccin ingezet hadden, en dat was misgelopen, dan zou de kritiek oorverdovend geweest zijn.

Anderzijds klopt het dat de Unie nóg meer stuks van elke fabrikant had kunnen bestellen. Die meerkost was veel lager uitgevallen dan de nationale steunmaatregelen die elke lidstaat momenteel onderneemt. Daarover bestaan er tussen Frankrijk en Duitsland aanzienlijk wat spanningen. Volgens het Duitse weekblad Der Spiegel zou Parijs een grotere aankoop van 500 miljoen BioNTech/Pfizer-vaccins hebben tegengehouden omdat er dan meer Duitse dan Franse vaccins van Sanofi/GSK zouden besteld worden. De Franse minister van Europese Zaken Clement Beaune ontkent de aantijgingen met klem. Ook minister van Volksgezondheid Frank Vandenbroucke doet die verhalen van de hand.

De tragere gang van zaken zorgt in heel wat Europese hoofdsteden voor zenuwachtigheid. Politieke leiders vrezen dat het normale leven pas ten vroegste tegen het einde van dit jaar zal kunnen hernemen – tot onvrede van hun electoraat. In Hongarije dreigde de regering-Orbán er een tijdlang mee om het Russische en het Chinese vaccin te gebruiken. In Denemarken gaan er in regeringskringen stemmen op om op eigen houtje nog ruim twee miljoen dosissen bij te kopen, al bestaat er momenteel geen duidelijkheid of het land de daad bij het woord heeft gevoegd.

Bij onze Oosterburen liet gezondheidsminister Jens Spahn (CDU) optekenen dat Duitsland op eigen houtje 30 miljoen vaccins wil bijbestellen. Duitse media melden dat de bondsregering in septembe eigen houtje vaccins heeft besteld bij BioNTech/Pfizer, die weliswaar pas na de levering van alle Europese prikjes zullen worden bezorgd. Met dat manoeuvre heeft Duitsland juridisch gezien de Europese afspraken geschonden, al het lijkt weinig waarschijnlijk dat de Commissie stappen zal ondernemen tegen een van de belangrijkste lidstaten van de Unie op een domein waar het op termijn naar meer integratie streeft.

Snelheid?

Naast de hoeveelheden zorgt ook de goedkeuringssnelheid van de vaccins in de Europese Unie voor de nodige frustratie. In vergelijking met onder meer Israël, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten zijn er in de meeste Europese lidstaten een pak minder personen in verhouding tot het bevolkingsaantal gevaccineerd. Ugur Sahin, de CEO van BioNTech, liet in een interview met het Duitse weekblad Der Spiegel optekenen dat het Europese proces trager verloopt, onder meer omdat de lidstaten na de algemene Europese onderhandelingen nog individueel met de ontwikkelaars rond de tafel zitten. Een andere component is de Europese goedkeuringsprocedure. De lidstaten zijn overeengekomen dat ze allemaal wachten op een positief advies van het Europese Geneesmiddelenagentschap (EMA) en een finale goedkeuring van de Europese Commissie, onder meer om vaccintwijfelaars over de streep te trekken. Het EMA hanteert momenteel een versnelde procedure en bekijkt nog voor de definitieve goedkeuringsaanvraag van farmaceutische bedrijven tussentijdse resultaten om er nog meer vaart achter te zetten.

Toch gaat het elders dus nog sneller. In de Verenigde Staten ontving Moderna op 18 december een noodgoedkeuring. De Britse regering keurde begin december een voorlopige en uitzonderlijke toelating voor BioNTech/Pfizer goed, waardoor het drie weken eerder dan de Unie kon beginnen vaccineren. Maandag kreeg het vaccin van AstraZeneca over het Kanaal een uitzonderlijke goedkeuring, in de Europese Unie is het onwaarschijnlijk dat dit in januari nog zal plaatsvinden. Maar het Verenigd Koninkrijk neemt daarmee ook een risico: in tegenstelling tot de Unie geeft het geen formele markttoelating en draagt het daarom de verantwoordelijkheid indien een vaccin in een onwaarschijnlijk scenario alsnog bijwerkingen zou kennen. In de Unie zijn de producenten daarentegen verantwoordelijk voor eventueel euvel. Hoe dan ook gaat het om een politieke keuze: kent geen van de vaccins in het Verenigd Koninkrijk onverwachte bijwerkingen, dan heeft de regering van premier Boris Johnson goed gegokt. Gaat het fout, dan mag hij – en niet het bedrijfsleven – het uitleggen.

Naast de goedkeuringsprocedure is er natuurlijk nog de nationale uitrol van het vaccinatieprogramma, waar de Europese Unie voor alle duidelijkheid niets over te zeggen heeft. In vergelijking met onder meer Israël of het Verenigd Koninkrijk loopt dat in heel wat Europese lidstaten trager. In België zijn er deze week 45.000 vaccins beschikbaar, terwijl er 23.000 Belgen zullen gevaccineerd worden. De komende weken moeten die beide aantallen aanzienlijk omhoog. Ook in Duitsland verloopt de uitrol nog niet op volle toeren. Volgens het Duitse Robert Koch Instituut had Duitsland op nieuwjaarsdag 1,3 miljoen prikjes in zijn bezit, maar vinden er dagelijks slechts 35.000 vaccinaties plaats. In Nederland is men pas deze week met het vaccinatieprogramma gestart omdat men lang gedacht heeft dat het vaccin van AstraZeneca – dat niet zo koel bewaard moet worden – eerst goedkeuring zou krijgen. In Frankrijk heeft men intussen het adviesbedrijf McKinsey onder de arm genomen om de uitrol vlotter te laten verlopen. In Letland is de minister van Volksgezondheid door de premier ontslagen omdat het allemaal te lang duurt.

Transparantie

Tot slot is er nog de vraag over transparantie in de Unie. Tijdens de onderhandelingen geldt er quasi volledige beslotenheid. Er is geweten dat de Commissie en de lidstaten enerzijds en de ontwikkelaars anderzijds onderhandelen over de prijs, de hoeveelheden, de leveringstermijnen, de investering die Commissie bijpast, de aansprakelijkheid, enzovoort. Daarbij wordt onder meer rekening gehouden met zaken zoals de gebruikte technologie, productiecapaciteiten en de logistieke processen bij de bedrijven.

Over de productieprijzen – die intussen dus bekend zijn – communiceert de Commissie wegens geheimhoudingsclausules met de bedrijven niet. Het Berlaymontgebouw, de hoofdzetel van de Commissie, argumenteert dat die geheimhoudingsclausules ook in het belang van de Europese Unie en haar inwoners zijn. Wanneer de contracten openbaar zouden zijn, dan zou Brussel zijn onderhandelingspositie ten aanzien van andere farmaceutische bedrijven verzwakken.

Vanuit het Europees Parlement, dat de voorafbetalingen van de Europese Commissie aan de vaccinontwikkelaars heeft goedgekeurd, klinkt er kritiek op die bepalingen. In een geschreven vraag met prioriteit aan de Europese Commissie vroegen een vijftigtal Europese parlementsleden begin december om openbaarheid van de contracten en meer informatie over wie er nu eigenlijk in naam van de Commissie onderhandelde. Tot op heden heeft de Commissie op die specifieke vraag nog geen antwoord gegeven. Wel heeft bevoegd Eurocommissaris Stella Kyriakides aangegeven dat ze wil bekijken hoe bepaalde Europese parlementsleden onder speciale omstandigheden de documenten kunnen inkijken nadat de onderhandelingen met een ontwikkelaar zijn afgerond.