‘Naar een Europese defensie-unie? Gemakkelijker gezegd dan gedaan’

Peter Van Elsuwege staat stil bij alle juridische drempels die ervoor zorgen dat een geïntegreerd, supranationaal Europees leger vandaag niets meer is dan een utopie.  ‘Dat betekent niet dat de rol van de Europese Unie onderschat moet worden.’

De recente uitspraken van de Amerikaanse President Trump hebben de discussie over een Europese defensie-unie opnieuw hoog op de politieke agenda gezet. ‘Het is tijd dat Europa volwassen wordt en ook op defensievlak op eigen benen kan staan’, is daarbij een veel gehoorde uitspraak.

Het zijn echo’s uit het eerste presidentschap van Donald Trump. In november 2018 hield de Duitse bondskanselier Merkel in het Europees parlement een vurig pleidooi voor de oprichting van een Europees leger. Ze plaatste zich daarmee op de lijn van de Franse President Macron, die toen reeds beklemtoonde dat we ‘onszelf moeten beschermen tegenover China, Rusland en zelfs de Verenigde Staten van Amerika.’

De oorlog in Oekraïne en de terugkeer van Trump hebben de roep naar een Europese defensie alleen nog maar versterkt. Tussen droom en werkelijkheid ligt echter een complexe juridische en politieke realiteit.

Een lange geschiedenis

De voorstellen over de oprichting van een Europees leger zijn zo oud als het Europees integratieproces zelf. In 1950 werd het plan voor de oprichting van een Europese defensiegemeenschap (EDG) gelanceerd door de Franse premier René Pleven. Dit voorstel kwam voort uit de dreiging van de Koude Oorlog en de wens om West-Duitsland te herbewapenen binnen een Europees kader. Het verdrag tot oprichting van de Europese Defensiegemeenschap werd door zes Europese landen (Benelux, West-Duitsland, Frankrijk en Italië)  op 27 mei 1952 ondertekend, maar is nooit in werking getreden nadat de ratificatie werd geblokkeerd door het Frans Parlement.

Als reactie op deze mislukking werd de samenwerking in Europa meer pragmatisch aangepakt, met een klemtoon op verdere sociaal-economische integratie via de Europese Economische Gemeenschap. Defensie werd in essentie toevertrouwd aan de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Met het Verdrag van Maastricht (1992) werd daarnaast de basis gelegd voor een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) binnen het kader van de Europese Unie.

Tijdens de Frans-Britse Top van Saint Malo (1998) verklaarden de Franse en Britse regeringsleiders hun intentie om werk te maken van een autonome Europese defensiecapaciteit. De daaropvolgende Europese Raad van Keulen (1999) bekrachtigde deze doelstelling als onderdeel van een toekomstig Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB).

Dit leidde tot een verdere institutionalisering, met onder andere een Politiek en Veiligheidscomité en een Europees defensieagentschap.  Daarnaast werden ook operationele doelstellingen voorop gesteld, zoals de oprichting van EU battlegroups – multinationale eenheden van 1.500 militairen – en een snelle interventiemacht van 5.000 troepen met daarin zowel grond-, lucht- en marinecomponenten.

Binnen het kader van de zogenaamde Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO) nemen verschillende lidstaten deel aan gezamenlijke defensieprojecten om hun onderlinge samenwerking te verdiepen. Militaire experten zoals Sven Biscop en Frederik Vansina zijn het er over eens dat dit alles absoluut onvoldoende is om te spreken van een doortastend Europees defensiebeleid.

De oorlog in Oekraïne is de zoveelste ‘wake-up call’ om werk te maken van een echte Europese defensie-unie. Het versterken van de militair-industriële basis, met investeringen in defensie-innovatie, is een prioriteit voor de Commissie Von der Leyen II. Voor het eerst is er met de Litouwer Andrius Kubilius ook een Europese Commissaris voor defensie, of beter gezegd voor defensie-industrie.

De bevoegdheden op het vlak van buitenlands en veiligheidsbeleid liggen immers niet bij de Europese Commissie, maar bij de Hoge Vertegenwoordiger (Kaja Kallas) en de voorzitter van de Europese Raad (Antonio Costa). Ondanks de geleidelijke integratie van defensie in het juridisch kader van de Europese Unie, blijft dit immers een bijzonder beleidsdomein zonder veel mogelijkheden tot supranationale besluitvorming.   

Wat zegt het EU-Verdrag?

In de preambule van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) wordt verwezen naar de intentie om een ‘gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te voeren met inbegrip van de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid dat tot een gemeenschappelijke defensie zou kunnen leiden’. De weg naar een Europese defensie-unie is echter lang en ligt vol procedurele obstakels.

Zoals opgenomen in artikel 24 VEU is het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid onderworpen aan specifieke regels en procedures. Unanimiteit tussen alle 27-lidstaten is de basisregel en er kunnen geen wetgevingshandelingen worden vastgesteld. Een gemeenschappelijke Europese defensie vereist een unaniem genomen besluit van de Europees Raad, waarbij ook de lidstaten de nodige beslissingen moeten nemen overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen (art. 42, lid 2 VEU). In elk geval moet het Europees defensiebeleid worden afgestemd met de verplichtingen binnen de NAVO.

De Unie kan op basis van artikel 43 VEU civiele en militaire missies opstarten buiten het EU-grondgebied, en doet dat ook in de praktijk. De reikwijdte van deze missies is echter vooral beperkt tot crisisbeheersing. Het gaat daarbij om gezamenlijke ontwapeningsacties, humanitaire en reddingsoperaties of bijstand inzake vredeshandhaving en conflictpreventie.

Voor de bescherming van het EU-grondgebied voorziet het EU-Verdrag in een clausule van wederzijdse verdediging (art. 47, lid 7 VEU), die is geïnspireerd op artikel 5 van het NAVO-verdrag. Bij een gewapende aanval op het grondgebied van een EU-lidstaat rust op de andere lidstaten de verplichting om de aangevallen lidstaat met alle middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand te verlenen. Deze bijstand kan verschillende vormen aannemen en hoeft niet per se militair te zijn.   

Naar een coalition of the willing?

Hoewel het EU-verdrag de kiemen legt voor de uitbouw van een gezamenlijke Europese defensie, bemoeilijken de unanimiteitsregel en de grondwettelijke bepalingen van verschillende EU-lidstaten de uitvoering van deze ambitie. Sommige lidstaten (Ierland, Malta en Oostenrijk) volgen een neutraliteitspolitiek terwijl het Duits staatsrecht beperkingen oplegt aan een verdere Europese integratie op het vlak van defensie.

In haar Lisbon-urteil van 2009 stelde het Duits Grondwettelijk Hof dat de Duitse Bondsdag steeds moet instemmen met de inzet van EU-strijdkrachten. De Duitse grondwet verzet zich bovendien tegen een mogelijke aanpassing van de unanimiteitsvereiste voor de inzet van militaire capaciteiten in het kader van het Europees defensiebeleid.

In het licht van deze juridische drempels is een geïntegreerd, supranationaal Europees leger niets meer dan een utopie. Dit betekent echter niet dat de rol van de Europese Unie kan worden onderschat. De EU is cruciaal voor het faciliteren, coördineren en ondersteunen van investeringen in het Europees militair-industrieel complex. Voor een autonome Europese defensie is echter meer nodig, en dan wordt in de eerste plaats richting Frankrijk gekeken.

Het is geen toeval dat uitgerekend de Franse president Macron het initiatief nam tot een spoedoverleg na de onderhandelingen tussen Trump en Putin. Frankrijk is de enige overgebleven EU-kernmacht en traditioneel een koele minnaar van de NAVO. Daarnaast biedt defensiesamenwerking met het Verenigd Koninkrijk een interessante opportuniteit voor de post-Brexit ‘reset’ waarnaar de Britse premier Keir Starmer op zoek is.

Het is een context waarin kan worden verder gewerkt in de richting van een autonome Europese defensiecapaciteit, in de geest van de verklaring van Saint-Malo. Het is echter een illusie dat dit op korte termijn kan leiden tot een volwaardige Europese defensie-unie, die zomaar de NAVO kan vervangen als belangrijkste schakel in de Europese veiligheidsarchitectuur.