Miljoenenverspillingen bij Europees grenswachtagentschap Frontex: een medewerker getuigt

Met miljardeninvesteringen, technologische snufjes en 10.000 grenswachten moet het Europese grenswachtagentschap Frontex in 2027 het sluitstuk worden van het Europese grensbeleid. Maar het wordt geplaagd door schandalen. Een medewerker getuigt.

Wie tijdens de wintermaanden de feeërieke Griekse eilanden in de Egeïsche Zee bezoekt, zou wel eens kunnen vergeten dat hij zich aan de buitengrens van de Europese Unie bevindt. Tussen de Turkse kust en de Griekse eilanden liggen vaak slechts enkele kilometers relatief rustige zee. Dat maakt de plek bijzonder aantrekkelijk voor migranten die de oversteek naar Europa willen wagen. De eilanden – en de Turks-Griekse grens op het vasteland – zijn al bijna een decennium een pijnpunt van het Europese grensbeleid.

Volgens cijfers van het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHCR) kwamen in 2015 liefst 856.723 migranten Europa binnen. Sindsdien geldt de Griekse buitengrens als een prioriteit voor de Europese Unie. Griekenland krijgt al sinds 2011 hulp van Frontex, het Europese agentschap dat EU-landen bijstaat bij de handhaving van hun grenzen. Onder de ronkende naam Operatie Poseidon ondersteunt Frontex de Griekse kustwacht bij grenscontroles en reddingsoperaties. Volgens het agentschap strijdt het op de Griekse eilanden ook tegen wapenhandel, illegale visserij, vervuiling op zee en mensensmokkel. In zijn jaarverslag identificeerde het vorig jaar over heel Europa 742 mensen- en 453 drugssmokkelaars.

Ondanks die ambitieuze doelstellingen blijken heel wat Frontexwerkers op de Griekse eilanden geen al te druk leven te hebben. Integendeel, velen van hen hebben de voorbije maanden letterlijk géén werk verzet. ‘Op onze eerste briefing kreeg ik te horen dat de meeste Frontexmensen hier eigenlijk niet nodig zijn’, vertelt Kim*, die voor Frontex op een van de Griekse eilanden werkt. ‘Ze zeiden dat we niet zouden werken. Onze teamleider legde uit dat de Griekse grenspolitie pushbacks doet op zee, en er dus nauwelijks migranten op de eilanden aankomen. We kregen de goede raad om ons in stilte bezig te houden. Er valt hier toch niets te doen.’

Dat er dezer dagen geen enorme aantallen migranten aankomen, ligt niet alleen aan de pandemie. Sinds 2016 heeft de EU een veelbesproken migratiedeal met Turkije, waarbij de Turken in ruil voor Europees geld verhinderen dat migranten de oversteek maken. Ondanks het voortdurende geopolitieke gesteggel tussen beide mogendheden houdt de overeenkomst al bijna vijf jaar stand. Los van alle morele en praktische bedenkingen blijkt de Turkse politie er behoorlijk in te slagen het gros van de vertrekkers tegen te houden. De weinige migranten die door de mazen van het net glippen, worden onderschept door de Griekse kustwacht en grenspolitie, die daarbij geregeld driest te werk gaan.

In heel 2020 maakten amper 9714 migranten succesvol de oversteek naar de Griekse eilanden. Voor heel Griekenland staat de teller voor 2021 op 1068 aankomsten, aldus UNHCR. Tegelijkertijd heeft Frontex tegenwoordig meer dan 520 stafleden in Griekenland. Daarbij beschikken de grensbewakers over 13 boten, 56 patrouillewagens en 2 luchtvaartuigen. Gevraagd naar hoeveel van die migranten de voorbije maanden en vorig jaar door Frontex werden behandeld, laat de persdienst weten dat zulke cijfers niet beschikbaar zijn. Maar bij het personeel op de grond is het duidelijk dat Frontex het dezer dagen allesbehalve druk heeft in Griekenland. ‘Het is volstrekt absurd’, zegt Kim. ‘Ik heb hier dit jaar nog geen enkele migrant kunnen ondervragen.’ Door de coronamaatregelen is het voor veel Frontexmedewerkers bovendien zo goed als onmogelijk om hun werk te doen. Kim: ‘Migranten die de eilanden bereiken, moeten veertien dagen in quarantaine. Tegen de tijd dat wij ze te spreken krijgen, heeft de politie hun papieren en gsm allang afgenomen. Hoe kan ik dan controleren of ze me de waarheid vertellen? We mogen, zogezegd om covidredenen, het vluchtelingenkamp niet eens in. Het is duidelijk dat de Griekse politie ons als pottenkijkers beschouwt. Ze heeft ons liever niet in de buurt.’

Drones

Die gezapigheid contrasteert met de enorme hoeveelheden geld die de voorbije jaren in het agentschap werden gepompt. Frontex heeft op alle mogelijke manieren de wind in de zeilen. In 2020 bedroeg het budget net geen 460 miljoen euro, vier keer zoveel als in 2014. In de Europese meerjarenbegroting krijgt Frontex de komende zeven jaar liefst 5,6 miljard euro toebedeeld.

Sinds 2019 heeft het agentschap een nieuw mandaat. Waar Frontex aanvankelijk een louter administratief agentschap was dat zich voornamelijk bezighield met diplomatie, risicoanalyses en informatie-uitwisseling, werd het in 2019 omgeturnd tot een ware ordehandhavingsdienst. Werknemers van het Europees Grens- en Kustwachtagentschap, zoals Frontex tegenwoordig officieel heet, zullen een Europees uniform dragen, krijgen wapens en zullen bijna-politionele taken mogen uitvoeren aan de buitengrenzen. Tegen 2027 moet het agentschap 10.000 grenswachten in dienst hebben die gewapend de buitengrenzen beschermen. Terwijl Frontex tot voor kort moest rekenen op lidstaten die hun materiaal wilden uitlenen, mag het dat nu ook zelf aankopen. Volgens de eigen persdienst beschikt het agentschap vandaag al over 3 helikopters, 4 vliegtuigen, 11 kustpatrouilleboten, 7 patrouilleschepen, 148 patrouillewagens, 6 surveillancevoertuigen en 3 busjes met warmtekijkers. In oktober 2020 sloot Frontex een akkoord met Airbus en twee Israëlische defensiebedrijven om drones op de Middellandse Zee te kunnen inzetten.

Die rijkelijke toebedeling van fondsen zorgt ervoor dat Frontex niet bepaald op de kleintjes let. ‘Ik ben naar hier gevlogen in businessclass’, getuigt Kim, die zijn bewering staaft met het reservatiebewijs. ‘Het geld loopt hier via ramen en deuren naar buiten. Je merkt aan alles dat ze bij Frontex niet weten hoe ze al het geld uitgegeven moeten krijgen. Het gros van de Frontexwerkers op de Griekse eilanden heeft niets omhanden. En toch komen er voortdurend personeelsleden bij. Dat slaat toch nergens op?’

Zowel binnen de Europese Commissie als in het Europees Parlement neemt het politieke ongenoegen over Frontex toe. Het voorbije jaar deden verscheidene incidenten de alarmbellen in Brussel afgaan. Op 6 maart 2020 meldde de Deense staatsomroep dat een door Frontex ingeschakeld Deens patrouilleschip het bevel kreeg om een migrantenbootje terug te duwen richting Turkije (de Deense bemanning weigerde dat te doen). In oktober 2020 onthulde het journalistenplatform Bellingcat in samenwerking met onder andere het Duitse weekblad Der Spiegel dat de Griekse kustwacht op grote schaal migrantenbootjes terugduwt richting Turkije. Bij meerdere incidenten lijkt het erop dat Frontex zich daarbij medeplichtig heeft gemaakt aan pushbacks. Volgens het internationaal recht zijn de pushbacks illegaal en hebben migranten die in een EU-land aankomen het recht om verhoord te worden en een asielaanvraag in te dienen. In december werd bekend dat OLAF, het Europese bureau voor fraudebestrijding, een onderzoek voert naar Frontexdirecteur Fabrice Leggeri. Eind januari heeft het Europees Parlement een Frontex Scrutiny Group opgericht, een werkgroep die de aantijgingen van illegale pushbacks moet helpen onderzoeken.

Frontex valt tegenwoordig onder de verantwoordelijkheid van Ylva Johansson, de Zweedse Eurocommissaris voor Binnenlandse Zaken. Maar tegelijk is de invloed van de Europese Commissie beperkt. Frontex wordt namelijk aangestuurd door een management board waarin alle 27 lidstaten een vertegenwoordiger kunnen benoemen. Ook de Commissie mag er twee vertegenwoordigers in benoemen. Dat zorgt voor de opmerkelijke situatie dat Johansson politiek verantwoordelijk is voor een agentschap waarover ze geen enkele controle heeft. Daarbij komt dat ze op z’n zachtst gezegd geen vlotte relatie heeft met Frontexbaas Leggeri. Op de eerste bijeenkomst van de Frontex Scrutiny Group laakte Johansson openlijk de gebrekkige medewerking en transparantie van het agentschap. Binnen de Commissie zijn er ‘bezorgdheden’ over de gebrekkige manier waarop Frontex zijn nieuwe mandaat invult, en over de ontoereikende rapportering van incidenten waarbij vermoedens van mensenrechtenschendingen bestaan. De voornaamste steen des aanstoots is de aarzeling bij de Frontexleiding om het Fundamental Rights Office te versterken, de afdeling binnen Frontex die waakt over eventuele mensenrechtenschendingen. Hoewel Frontex in juni 2020 beloofde om uiterlijk op 5 december minstens veertig fundamental rights officers aan te nemen, staat de teller vandaag nog altijd op nul.

Die aarzeling om werk te maken van betere controlemechanismen is tekenend voor de bedrijfscultuur bij Frontex, meent Tineke Strik, die als rapporteur is aangesteld binnen de Frontex Scrutiny Group in het Europees Parlement. ‘Er lijkt binnen Frontex weinig aandacht te bestaan voor schendingen van fundamentele rechten’, zegt Strik, die zitting heeft namens het Nederlandse Groen Links. ‘Frontex hanteert het systeem dat medewerkers die ter plaatse werken incidenten kunnen doorgeven. Maar ze zijn niet eens verplicht om bij mogelijke mensenrechtenschendingen een rapport op te maken. Er zijn gevallen bekend van Zweedse en Deense medewerkers die werden tegengewerkt toen ze incidenten wilden rapporteren. Het lijkt me geen toeval dat die fundamental rights officers maar niet aangenomen worden. Het is maar de vraag of Frontex wel wil weten wat er misloopt.’

Pushbacks

Frontex zit sowieso in een ongemakkelijke positie. Het Europees Grens- en Kustwachtagentschap werkt onder het bevel van de plaatselijke autoriteiten, en kan dus niet op eigen houtje missies opzetten. Dat maakt het niet vanzelfsprekend om bij eventuele rechtenschendingen de hakken in het zand te zetten. Het lijdt weinig twijfel dat Griekenland zich tegenwoordig aan pushbacks bezondigt. ‘Iedereen op de Griekse eilanden weet dat het gebeurt’, zegt Jorgos Kosmopoulos, die de situatie op de Griekse eilanden opvolgt voor Amnesty International. ‘Maar het is enorm moeilijk om mensen aan het praten te krijgen. De lokale bevolking heeft vaak familie die bij de veiligheidsdiensten werkt, en durft zich niet uit te spreken over wat er echt gebeurt.’

Voor Frontex zijn pushbacks problematisch. Volgens artikel 46 van de European Border and Coast Guard Regulation mag het agentschap niet actief zijn in landen die het Europese recht schenden. Wat goed uitkomt: officieel ‘weet’ Frontex niet van pushbacks of andere rechtenschendingen. Toen een Frontexvliegtuig op 19 april 2020 een pushbackactie van de Griekse kustwacht registreerde, reageerde uitvoerend directeur Leggeri door een brief te sturen naar het Griekse ministerie van Maritieme Aangelegenheden. Een eenvoudige ontkenning van die minister bleek voldoende om terug te keren tot de orde van de dag. In een rapport dat een werkgroep van het Frontex management board begin maart publiceerde, bleek dat Frontexboten bij verscheidene onderscheppingen van migrantenbootjes het bevel kregen van de Griekse kustwacht om de andere kant op te kijken. Het rapport kwam tot de conclusie dat men daardoor niet kon vaststellen of er rechten werden geschonden. Het geeft minstens de indruk dat er bij Frontex geen brandende nieuwsgierigheid bestaat om erachter te komen hoe de vork precies aan de steel zit.

Het idee dat Frontex geen weet zou hebben van pushbacks en mensenrechtenschendingen aan de Europese grenzen is ‘ronduit lachwekkend’, vindt Gerald Knaus, directeur van de denktank European Stability Initiative, die in 2016 de architect was van de Turkijedeal. ‘Het is de taak van Frontex om de grenzen te observeren en analyses te maken. Hoe kan het dan niet weten wat er allemaal misloopt? Ofwel weet Frontex wat er gebeurt aan de Griekse grens, en dan moet het concluderen dat het niet in Griekenland kan blijven. Ofwel weet Frontex níét wat er gebeurt aan de Griekse grens, en dan is het volstrekt incompetent.’

Zowel bij Frontex als bij de Europese Commissie bestaat er weinig animo voor scenario’s waarbij Frontex een lidstaat verlaat. Op 27 januari 2021 besloot het agentschap zich terug te trekken uit Hongarije, nadat het Europese Hof van Justitie in december had geoordeeld dat het land het Europese recht schond. Dat Frontex daarvoor wachtte op de uitspraak van het hof is opmerkelijk. Hongarije nam al in 2016 een wet aan die – tegen de Europese wetgeving in – de toelating gaf aan de Hongaarse grensbewaking om migranten terug te duwen naar Servië. Ondanks die expliciete wet bleef Frontex nog vijf jaar actief in Hongarije. Bij die inschatting spelen ook geopolitieke overwegingen een rol. ‘Frontex zou zijn operaties in Griekenland allang geschorst moeten hebben’, zegt Jorgos Kosmopoulos. ‘Maar het kan Griekenland niet zomaar verlaten. Griekenland wil absoluut een Europese grenswacht op zijn grondgebied als signaal naar Turkije. Ook de Europese Commissie is daar eigenlijk tevreden mee.’

Goocheltrucs

De aanhoudende problemen en inefficiëntie werpen de vraag op waarom Frontex zo nodig een metamorfose moest ondergaan. ‘De hele uitbreiding van Frontex is gebaseerd op een enorme denkfout’, zegt Gerald Knaus. ‘Een sterker Frontex werd altijd gepresenteerd als een manier om illegale migratie onder controle te krijgen. Maar Frontex kan alleen binnen de Europese wet opereren. Het kan migranten redden op zee, helpen met de registratie van asielzoekers, onderzoek doen naar mensensmokkelaars, maar het kan geen migranten terug de grens over duwen. De Europese Unie heeft met het nieuwe Frontex een soort monster van Frankenstein gecreëerd: een soort halve politiedienst die niet kan optreden als politiedienst, en een grenswacht die we eigenlijk niet kunnen gebruiken.’

Knaus noemt de uitbreiding van Frontex ‘een typische reflex van pro-Europese politici uit Noord-Europa’. ‘Velen van hen bedrijven een bizarre vorm van magisch denken. Ze hopen dat ze de problemen van nationale instellingen kunnen oplossen door een Europese instelling te creëren. Het is een waanidee dat je het migratieprobleem kunt oplossen door er een paar miljarden tegenaan te gooien en op een mirakel te hopen. Het is een hele dure goocheltruc, die – zoals alle goocheltrucs – enkel gebaseerd is op illusie.’ Daarbij komt dat de meeste Zuid-Europese landen niet per se op meer Frontex zitten te wachten. ‘We weten dat landen als Hongarije, Kroatië en Griekenland systematisch de wet overtreden door migranten terug te duwen en soms zelfs te mishandelen. Als de EU de wet wil volgen, zal Frontex dus nooit aan de Europese grenzen ingezet kunnen worden. Ironisch genoeg is de Hongaarse premier Viktor Orban de enige Europese leider die dat altijd gesnapt heeft. Orban heeft nooit iets van Frontex willen weten. Voor hem is Frontex een ngo, terwijl hij zelf het liefst soldaten wil, die de migranten hardhandig buiten de deur houden.’

Finaal zal de uitbreiding van Frontex zich nooit helemaal voltrekken, voorspelt Knaus. ‘Ik denk niet dat we die 10.000 grenswachten ooit zullen zien. In bijna alle EU-landen is er een tekort aan politiemensen. Zullen landen als Duitsland politiemensen blijven leveren aan een politiemacht die niet mag optreden? Zoiets blijft niet duren.’

Op de Griekse eilanden maken de winterstormen stilaan plaats voor een voorzichtige lentezon. Ook de voorbije weken gaat Kims leven er gezapig zijn gangetje. ‘Ik had me er toch iets anders bij voorgesteld, vertelt Kim wanneer we hem een laatste keer spreken. ‘Ik vraag me af wat ik hier zit te doen. Ik heb er grote problemen mee dat wij rijkelijk betaald worden om niets te doen. Ik had me voorbereid op een lastige job, maar eigenlijk is hier maar één ding echt moeilijk: een manier vinden om de tijd te verdrijven.’

Gevraagd naar een reactie noemt Frontex het verhaal van Kim ‘nonsens’. Het ontkent ook dat zijn medewerkers businessclass vliegen.