Koen Lenaerts, voorzitter van het Europees Hof van Justitie: ‘Europa moet zich helemaal niet voor zijn migratiebeleid schamen’

‘We mogen eenvoudigweg niet aanvaarden dat men minderheden in de hoek duwt onder het mom van een referendum of verkiezingen’, vertelt Koen Lenaerts, de Belgische voorzitter van het EU-Hof.

Op 4 december jongstleden blies het Europees Hof van Justitie zeventig kaarsen uit. Als voorzitter van het hoogste juridische orgaan in de Europese Unie mocht de Belgische baron, jurist en academicus Koen Lenaerts het tweedaagse verjaardagsfeest in goede banen leiden. ‘Een heugelijke gebeurtenis’, vertelt hij in Luxemburg Stad, waar het Hof in de Kirchberg-wijk zitting heeft. ‘Ik heb het hier voor alle duidelijkheid niet voor het zeggen. Ik ben eerder een animateur d’équipe, iemand die ervoor moet zorgen dat we met 27 rechters collegiaal beraadslagen en tot zinvolle uitspraken komen. En dat doe ik erg graag’, zegt Lenaerts bescheiden. 

Vanuit zijn ruime hoekkantoor, gelegen op de bovenste verdieping van het gebouw, kijkt Lenaerts over vrijwel de volledige hoofdstad uit. Een hoofdstad die bij de rijksten op aarde en wereldsterren al decennialang in trek is om hun enorme vermogens ver van pottenkijkers weg te houden. Ook bij de Russische oligarchen is Luxemburg populair. Sinds het begin van de Oekraïne-oorlog werd er in het land wegens de Europese sancties ruim 5,5 miljard euro van 90 personen en 1100 entiteiten uit Rusland bevroren.

Voor die maatregelen gebruiken overheden niet zelden nationale registers met de Ultimate Beneficial Owner (UBO), waarop uiteindelijke eigenaars van vennootschappen staan. Het zijn registers die ook door onderzoeksjournalisten worden gebruikt om uit te pluizen wie er uiteindelijk werkelijk in het bezit is van pakweg een riante golfclub of een exuberante villa. Groot was dan ook de consternatie toen de lijsten eind november in onder meer België niet meer beschikbaar bleken na een uitspraak van het Europees Hof van Justitie.

Lenaerts toont zich ietwat verrast over de ophef die door de beslissing van het Hof is ontstaan. ‘Tot niet zo lang geleden waren de UBO-registers enkel raadpleegbaar voor al wie daar een legitiem belang bij had – denk maar aan journalisten, ngo’s en minderheidsaandeelhouders in een vennootschap. Maar in 2018 heeft de Europese wetgever (het Europees Parlement en de Raad van Ministers, nvdr) besloten dat het algemene publiek zonder beperking toegang moet krijgen tot de registers. Het Hof heeft nu geoordeeld dat de Europese wetgever vier jaar geleden een foute afweging heeft gemaakt tussen het grondrecht op informatie enerzijds en het grondrecht op privacybescherming anderzijds.’

Waarom is de gemaakte afweging foutief?

Koen Lenaerts: Het Hof hanteert de aanname dat we niet zomaar iedereen bij voorbaat verdacht mogen maken. Meer dan 99 procent van de uiteindelijk begunstigden in de UBO-registers zijn geen schurken, maar eerlijke ondernemers die de economie laten draaien, werkgelegenheid creëren en de welvaartsstaat ondersteunen. Vergeet niet dat zulke registers allemaal digitaal zijn, met zoekfuncties waarmee je het hele vermogen van pakweg je buurvrouw of schoonvader in enkele clicks in kaart kunt brengen. De inmenging in de privacy vinden we niet proportioneel. Daarom heeft het Hof beslist dat de lidstaten moeten terugkeren naar het regime van vóór de Europese wetswijziging in 2018. Met andere woorden: onder meer journalisten en ngo’s behouden gewoon de toegang tot de UBO-registers.

Dat is in heel wat lidstaten momenteel niet het geval. De registers zijn helemaal offline gehaald.

Lenaerts: Dat heeft vermoedelijk te maken met ICT-moeilijkheden wanneer de lidstaten ons arrest hebben uitgevoerd – al ben ik geen expert. In ieder geval moeten de lidstaten ze zo snel mogelijk opnieuw openstellen. In Luxemburg is dat bijvoorbeeld alweer het geval.

U vindt het met andere woorden niet meer dan een misverstand?

Lenaerts: Het toont aan hoe moeilijk het is uitspraken van dit Europees Hof aan het brede publiek uit te leggen. Als bijvoorbeeld het Belgische Grondwettelijk Hof een uitspraak doet over een zaak, dan kan het maar twee kanten uit: het vernietigt een wet, of het verwerpt een bezwaar tegen die wet. Het Europees Hof van Justitie speelt daarentegen een heel andere rol. Het moet het Unierecht uitleggen en op zijn geldigheid toetsen in het licht van de Europese verdragen en het Handvest van de Grondrechten. Trouwens: met ons UBO-arrest hebben we niet het laatste woord. De kous is daarmee helemaal niet af. Op voorstel van de Europese Commissie kan de Europese wetgever nu wél een afweging tussen het grondrecht op informatie en het grondrecht op privacy proberen te beargumenteren.

In Finland kan men zonder meer de belastingaangifte van zijn of haar buurman opvragen. Vormt dat dan ook geen inbreuk op het grondrecht op privacy?

Lenaerts: Bij de UBO-zaak gaat het om de uitvoering van Europees vennootschapsrecht. Het Hof is daarvoor bevoegd en heeft de kwestie daarom aan de Europese verdragen en het Europees Handvest van de Grondrechten getoetst. In Finland gaat het daarentegen om nationale belastingaangelegenheden. Daar is de Unie niet voor bevoegd, en dus beslist elke lidstaat volledig vrij volgens eigen inzichten en tradities.

Over bevoegdheden gesproken: er bestaat heel wat discussie over de voorrang van het Europese recht op het nationale recht. Waarom is dat zo belangrijk?

Lenaerts: Europese wetgeving komt steeds gemeenschappelijk tot stand. Maar wat voor zin heeft het om samen afspraken te maken wanneer de deelnemende partijen die nadien met voeten treden? We moeten Europese wetgeving dus ook gemeenschappelijk uitleggen, toepassen én afdwingen. Daarom is het zo belangrijk dat onafhankelijke en onpartijdige rechters in de lidstaten strijdig nationaal recht ongedaan maken. Het maakt niet alleen duidelijk dat alle rechters in de lidstaten ook Europese rechters zijn, maar het verklaart ook waarom het Europees Hof mag oordelen over de vraag of nationale rechters wel onafhankelijk en onpartijdig optreden.

Het Poolse Grondwettelijk Hof, dat onder invloed staat van de Poolse regering, meent dat jullie je niet met zijn samenstelling mogen bemoeien. Hoe kijkt u daarnaar?

Lenaerts: Het Poolse Grondwettelijk Hof is het vooral politiek oneens met de Europese opvatting van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Dat Europese begrip wil dat rechtsspraak zonder externe druk kan plaatsvinden en rechters een gelijke afstand tot alle partijen moeten bewaren. Het zijn die minimumstandaarden die niet door iedereen in Polen worden aanvaard.  En dan ontstaat natuurlijk de vraag met welk recht het Hof zich uitspreekt en waarom men verplicht is om onze arresten te volgen.

U maakt zich niet al te veel zorgen?

Lenaerts: De uitspraak van het Poolse Grondwettelijke Hof is voor alle duidelijkheid een schokkende uitspraak die ontegensprekelijk tegen het Europees recht indruist. Maar ik kan vaststellen dat het overgrote deel van de Poolse rechters de voorrang van het Europees recht níét ter discussie stelt. Wel integendeel: we krijgen van hen voortdurend vragen over de manier waarop ze het Europese recht in eigen land moeten toepassen. En als het Hof zich daarover uitspreekt, dan passen de Poolse rechters de beslissingen ook perfect toe. Dat redt het Poolse systeem en stemt me toch gerust.

Nochtans wilden Ierse en Nederlandse rechters in Polen gezochte personen niet zomaar naar het land sturen wegens de rechtsstaatsituatie. Maken zij dan een verkeerde inschatting?

Lenaerts: De rechters in kwestie hebben het Europees Hof inderdaad om duiding gevraagd over wat ze in het licht van de twijfels over de Poolse rechtsstaat moesten doen. Daarover hebben wij eerder dit jaar geoordeeld dat men met zulke weigeringen van overlevering heel omzichtig moet omspringen. Er zijn niet alleen verdachten, maar ook slachtoffers die recht hebben op een proces. Enkel wanneer er onomstotelijke bewijzen zijn dat een eerlijk proces in die specifieke strafprocedure niet kan worden gegarandeerd, mag de overlevering worden geweigerd.

Veel meer dan vroeger lijken de uitspraken van het Europees Hof politiek gevoelig te liggen. Hoe komt dat?

Lenaerts: Vooral in de begindagen van het Europese project draaide de Europese samenwerking voornamelijk om economie, landbouw en transport. In de eerste dertig jaar ging een van de meest gevoelige zaken voor het Hof slechts over de vraag of Stella Artois wegens het Duitse Reinheitsgebot wel op het Oktoberfest mocht worden geschonken. Maar is de Europese samenwerking is stelselmatig uitgebreid, met als kantelpunt toen de Europese gemeenschappelijke markt midden de jaren tachtig werd omgevormd tot een burgerruimte zonder binnengrenzen. Dat bracht niet alleen voordelen mee zoals het wegvallen van grenscontroles, maar zorgde eveneens voor problemen zoals grensoverschrijdende criminaliteit. Daarom hebben de lidstaten niet veel later besloten om op het vlak van politie, douane en justitie de handen in elkaar te slaan. Gaandeweg kwamen er ook burgerrechten aan bod – een Europese burger die in de Unie vrij mag bewegen moet er uiteraard op kunnen vertrouwen in een andere lidstaat niet te worden gediscrimineerd wegens pakweg nationaliteit of geloofsovertuiging. En zo ging de bal aan het rollen en grijpt het Europese recht intussen in vrijwel alle aspecten van het maatschappelijk bestaan in. Ook in zaken die politiek heel gevoelig liggen. Maar het Europees Hof is zich niet plots met al die zaken beginnen te bemoeien zonder dat het daarvoor bevoegd is. Formeel is ons mandaat hetzelfde gebleven, maar de domeinen waarover we uitspraken moeten doen zijn in vergelijking met vroeger van een totaal andere aard en grootteorde.

Het Hof treedt niet activistisch op, zoals critici beweren?

Lenaerts: Absoluut niet. De ene keer worden we bekritiseerd omdat we te ver zouden gaan, de andere keer omdat we niet ver genoeg zouden gaan. En soms krijgen we kritiek omdat we in het voordeel van de Europese wetgever oordelen, soms omdat we in zijn nadeel oordelen. De term ‘juridisch activisme’ stelt werkelijk niets voor. Ik geef een politiek gevoelig voorbeeld: een tijd geleden trouwde een Roemeense man met een Amerikaanse man op het stadhuis in Brussel. Maar toen het echtpaar naar Roemenië ging, stelde het vast dat de nationale overheid dat huwelijk weigerde te erkennen en de Amerikaanse man geen verblijfsvergunning kreeg. En hoewel familierecht louter de lidstaten toekomt, heeft het Hof tóch geoordeeld dat het recht op gezinsleven bescherming geniet ongeacht het geslacht van de huwelijkspartner. Die beslissing heeft om twee redenen niets met activisme te maken. Het ging namelijk om een Unieburger die niet alleen rechtsgeldig in België verbleef maar er ook rechtsgeldig in het huwelijk is getreden. Bovendien hebben we niet op eigen initiatief ingegrepen, maar kwam de vraag over de kwestie van het Roemeense Grondwettelijk Hof. Dat heeft ons in volledige onafhankelijkheid en onpartijdigheid de vraag gesteld, terwijl de Roemeense overheid als betrokken partij grote druk uitoefende en zei dat de Europese Unie zich niet te bemoeien had.

Misschien hebben de Roemenen hun parlement en regering verkozen net omdat ze het homohuwelijk niet zien zitten. Hoe betekenisvol is de nationale democratie dan nog ten opzichte van het Europese recht?

Lenaerts: Dat is een valse tegenstelling. In een democratie zijn bepaalde kerngrondrechten zoals het verbod op discriminatie niet onderhevig aan de meerderheidsvorming. Een sociologische of numerieke meerderheid zal zichzelf beschermen, minderheden hebben die garantie door verkiezingen een stuk minder – we kennen de gruwelijke lessen uit de jaren dertig en veertig. In sommige gevallen moeten grondrechten wijken voor het algemene belang, dat is steeds een erg moeilijke en delicate afweging. Maar zelfs in de landen die reeds juridische bescherming bieden ten aanzien van religieuze, etnische of seksuele minderheden bestaat er onder de doorsneemeerderheid nog steeds een stigma. We mogen eenvoudigweg niet aanvaarden dat men minderheden in de hoek duwt onder het mom van een referendum of verkiezingen. Maar het klopt dat we ook de parlementaire meerderheidsdemocratie moeten beschermen. Daarom heeft het Hof in de Roemeense zaak net geoordeeld dat de Europese Unie het grondrecht op gezinsleven, non-discriminatie en de menselijke waardigheid beschermt enkel voor zover het Unierecht van toepassing is. We zeggen niet wat de lidstaten moeten doen in hun nationale familierecht. Daarover beslissen enkel de nationale parlementen onder toezicht van de nationale grondwet.

Roemenië is uiteindelijk akkoord gegaan met wat het Hof heeft beslist?

Lenaerts: Het Roemeense Grondwettelijke Hof heeft ons arrest niet alleen volledig omgezet, maar in zijn eigen uitspraak ook te verstaan gegeven dat er in eigen land een juridische erkenning van homoparen zou moeten bestaan. Anders zou er namelijk een te groot verschil bestaan tussen homoparen zoals het Roemeens-Amerikaanse koppel enerzijds en Roemeense koppels van hetzelfde geslacht die enkel in Roemenië hebben gewoond en niet in een andere EU-lidstaat anderzijds. Daarop is de Roemeense wetgever in actie geschoten en is er naast het traditionele huwelijk een geregistreerd partnerschap gekomen voor álle paren in Roemenië, ongeacht de samenstelling van het geslacht. Niet het Europees Hof, maar wel het Roemeense parlement heeft dat beslist. En op basis van zowel ons arrest als het arrest van het Roemeense Grondwettelijke Hof heeft ook de Kroatische wetgever recent een geregistreerd partnerschap in het leven geroepen.

Al jarenlang duiken er in internationale media berichten op dat de Griekse grenswacht met behulp van Frontex migranten terug in zee duwt. Bestaat er in de Europese Unie geen grondrecht op een asielaanvraag?

Lenaerts: Als burger en academicus ben ik de eerste om te zien dat daar inderdaad een probleem kan ontstaan. Als men aan de Europese buitengrenzen geen onderzoek doet en mensen eenvoudigweg terugstuurt, is dat niet conform het Europese recht. Maar als rechter moet ik wachten tot daar een zaak over komt. In dat geval zullen we alle argumenten van de betrokken partijen horen en bestuderen. En indien de Europese Commissie een inbreukprocedure voor het Hof brengt, kunnen we ook ter plaatse een onderzoeksmissie organiseren.

Sommigen vinden het Europees asielbeleid te streng, anderen net te laks. Hoe kijkt u daarnaar?

Lenaerts: In de Europese Unie kunnen mensen een vluchtelingenstatus krijgen wegens het gevaar op individuele vervolging, een subsidiaire status ter bescherming tegen algemeen oorlogsgeweld, of tijdelijke bescherming vanuit een voorzorgsbeginsel op meer algemeen gevaar (zoals voor Oekraïense onderdanen, nvdr). Dat zijn allemaal Europese afspraken waar de Unie zich werkelijk níét voor hoeft te schamen – in vergelijking met Australië, de Verenigde Staten of Canada is de Europese Unie veel genereuzer. Maar de drie beschermingscategorieën steunen op draagkracht en solidariteit onder de bredere bevolking. Daarom móéten we een correcte selectie maken tussen wie internationale bescherming werkelijk nodig heeft en mensen bij wie dat niet het geval is. Anders verdwijnt de legitimiteit van het Europese asielbeleid als sneeuw voor de zon. Zulke selecties vereisen uiteraard (versnelde) controles aan de buitengrenzen die aan Europese voorwaarden moeten voldoen. We hebben in 2021 bijvoorbeeld geoordeeld dat de manier waarop asielzoekers aan de Hongaars-Servische grens achter prikkeldraad werden vastgezet en bewaakt werden door gewapende personen in strijd was met het Europese recht. Maar los daarvan: wie geen recht heeft op internationale bescherming moet worden teruggestuurd, tenzij een lidstaat uiteraard zelf beslist om een persoon toch een verblijfsstatus te geven.

Tot slot: u bent nu zeven jaar voorzitter van het Europees Hof, wat is uw grootste verwezenlijking?

Lenaerts: Het blijft een voortdurende uitdaging, maar we proberen onze rol en ons werk zo goed mogelijk uit te leggen aan de Europese burgers – over wie al onze uitspraken tenslotte gaan. Tegenwoordig kan iedereen al onze uitspraken van een afstand rechtstreeks volgen. In onze arresten spelen we steeds in op de argumenten van alle betrokken partijen en leggen we uit waarom sommige argumenten al dan niet steekhouden. Zo kan iedereen in alle talen van de Europese Unie volgen hoe het gerechtelijk proces op Europees niveau werkt. Dat is toch een belangrijke stap in de goede richting waar we als Hof trots op mogen zijn.