Hendrik Vos (UGent): ‘Europa beslist niet vanuit een ivoren toren’

Hoezo, een democratisch tekort bij de Europese Unie? Hoegenaamd niet, poneert professor Hendrik Vos (UGent), als politicoloog gespecialiseerd in Europese politiek en besluitvorming. Maar door de diversiteit van Europa verloopt het democratisch proces traag, schrijft hij naar aanloop van het Belgische EU-voorzitterschap.

Ik kocht laatst op een rommelmarkt een wereldbol. Voor een Europeaan is dat een interessante investering in nederigheid. Ons continent blijkt slechts een piepklein stukje te zijn op een grote planeet, een soortement aanhangsel van Azië. Het ziet er ontnuchterend anders uit dan op de kaarten die we vroeger op school in de atlas te zien kregen. Daar werd Europa groot afgebeeld, meestal in het midden van de wereld. Bovendien, zo toont de wereldbol, is dat kleine continent nog eens helemaal versnipperd. Tientallen landjes hebben elk hun eigen hoofdstad, regering en parlement. Europa is een werelddeeltje vol craquelé.

Een huis in mini-Europa

Het stond niet in de sterren geschreven dat dit continent ooit verenigd zou worden. Na de Tweede Wereldoorlog wilde elk land vooral zichzelf besturen. Er waren overal slagbomen, barrières, muren en prikkeldraad. Aan elke grensovergang stonden douaniers of soldaten. Het was zelfs verboden om boter te verhandelen tussen België en Nederland, tenzij er taksen betaald werden en aan allerlei voorwaarden was voldaan.

De eenmaking van het continent begon met afspraken over kolen en staal, een weinig opwindende materie die op de agenda was geplaatst door een diepgelovige Franse minister, in samenspraak met een cognachandelaar die in de diplomatie was gegaan. Naar de eerste werd intussen een rondpunt in de Brusselse Europawijk vernoemd, het Robert Schumanplein. Het huis van de tweede werd nagebouwd in mini-Europa: tussen de mini-Akropolis en de mini-Eiffeltoren staat het mini-huis van Jean Monnet.

Samen op de markt

Niemand kon inschatten welke dynamiek zou voortkomen uit deze Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. Toch duurde het tot het einde van de jaren tachtig voor het project echt op de rails kwam: het besef groeide dat andere economische machten in opmars waren en dat een versnipperd Europa weggespeeld dreigde te worden. Het werd tijd om grenzen weg te halen en een eengemaakte markt te vormen. De handelsbarrières verdwenen grotendeels. Er kwamen gemeenschappelijke regels om het speelveld ietwat gelijk te trekken en om te vermijden dat die markt een wildwesttafereel werd.

Intussen zijn er nog wel meer redenen om samen te werken. De uitdagingen van vandaag zijn simpelweg niet meer aan te pakken op het niveau van aparte landen. Klimaatverandering bestrijden, migratiestromen in goede banen leiden, pandemieën de kop indrukken, grootschalige belastingontwijking aanpakken. Dat vraagt om een gezamenlijke aanpak. Daar hebben we dus de Europese Unie voor en die kwam de voorbije dertig jaar tot volle wasdom. Het vertrouwen bij de bevolking is doorheen de decennia echter niet bepaald gegroeid.

Veel verschillende visies

Vroeger werd er onder academici gesproken over een permissieve consensus: mensen hadden het gevoel dat Europa geen kwaad kon, en ze steunden de eenmaking, zonder dat ze het per se nodig vonden om daarvoor op de barricades te gaan staan, of om zich grondig te verdiepen in alles wat er zich afspeelde.

Dat is veranderd. Er is twijfel gekomen, scepsis ook, en soms ronduit vijandigheid. In meerdere landen ontstonden er partijen die zich radicaal tegen het lidmaatschap van de Unie verzetten. Dat gebeurde het meest extreem in het Verenigd Koninkrijk, waar het leidde tot de Brexit. Die werd zo’n spectaculair fiasco dat weinigen er vandaag nog voor ijveren om de Unie te verlaten. Pleidooien voor grondige veranderingen klinken wel luid, en niet alleen in radicale hoeken.

Maar dan wordt het verwarrend: voor de ene moet Europa socialer worden, voor de andere moet de concurrentiekracht versterkt worden. Sommigen vinden dat de aanpak van de klimaatverandering voorrang moet krijgen, anderen verlangen naar dichtgetimmerde grenzen. Er zijn dus meningsverschillen. In een democratie is dat niet abnormaal. Maar kan je een Unie, bestaande uit al die landjes, talen en culturen, wel op democratische manier besturen? Er wordt vaak aan getwijfeld, en het Europa van vandaag wordt in elk geval niet snel als een goed werkende democratie beschouwd. Dikwijls wordt gesuggereerd dat beslissingen worden genomen door een bureaucratische elite die er amper verantwoording voor moet afleggen.

Maar is dat wel zo? Hoe zit het eigenlijk met die democratie in Europa?

De uitdagingen van vandaag zijn niet meer aan te pakken op het niveau van aparte landen.

De spelregels

Eerst de spelregels. Die liggen vast in de verdragen en die zijn niet vanuit de hemel op ons neergedwarreld. Ze zijn overeengekomen door de regeringen van alle lidstaten. Die hebben er eensgezind en na een lang onderhandelingsproces voor gekozen om aan te geven op welke vlakken ze willen samenwerken en hoe beslissingen kunnen worden genomen. Alle nationale parlementen hebben die spelregels na een stemming bekrachtigd, en in België ook alle regionale parlementen. Sommige landen hebben bovendien de gewoonte om er een referendum over te organiseren.

Lidstaten hebben bijvoorbeeld beslist dat Europa zich niet te veel moet bezighouden met kwesties als volksgezondheid. Ze regelen die zaken liever elk apart. In de verdragen hebben ze de Unie dus amper bevoegdheden gegeven op dat terrein. Toen het coronavirus Europa bereikte, troffen de landen elk apart maatregelen. In België gingen de cafés dicht, maar in Nederland waren ze nog open, dus trokken Belgen de grens over. ‘Het is een schande dat Europa nu niet tussenkomt!’, riepen de mensen.

Maar stel dat er vanuit Europa zou zijn gedecreteerd dat alle cafés en kappers dicht moesten en er overal een avondklok zou gelden. Vanuit 27 hoofdsteden zou eensgezind en verontwaardigd de vraag gesteld zijn waar Europa zich mee bemoeide. Nooit zouden ze aanvaard hebben dat er hun van bovenaf wat werd opgelegd.

Pingpongen tussen Raad en Parlement

Er zijn natuurlijk bevoegdheden die wél door de Unie kunnen worden uitgeoefend. Soms zijn die heel ruim, soms nogal beperkt of enkel als aanvulling op nationaal beleid. Als er Europese wetten worden gemaakt, moeten die bijna altijd worden goedgekeurd door een meerderheid in het Europees Parlement, dat rechtstreeks verkozen wordt. Het Parlement timmert aan wetgeving, voegt er amendementen aan toe en kan voorstellen drastisch verstrengen of versoepelen. Vroeger was dat niet het geval: tot dertig jaar geleden was het parlement een leutertent die hooguit wat adviezen kon geven. Maar nieuwe verdragen hebben de macht van het halfrond uitgebreid en bij wellicht 95 procent van de Europese wetgeving heeft het parlement vandaag mee het laatste woord.

Ook de lidstaten moeten instemmen met wetgeving, en kunnen er net als het parlement aan knutselen. Dat doen ze in de Raad van Ministers, waarin elke lidstaat vertegenwoordigd wordt door een regeringslid. Dat regeringslid moet voor alles wat het zegt of doet in principe verantwoording afleggen aan het eigen nationale parlement. Sommige nationale parlementen houden goed in de gaten wat hun ministers uitspoken op het Europese niveau, andere trekken er zich weinig van aan. Meestal beslist de Raad met gekwalificeerde meerderheid, een soort tweederdemeerderheid.

Vaak verschillen Raad en Parlement met elkaar van mening: de parlementsleden willen de wet graag wat strenger zien, en de lidstaten ijveren voor versoepelingen. Het kan ook omgekeerd, al is dat minder vaak het geval. Dan wordt er gepingpongd tussen beide instellingen tot er een compromis wordt gevonden dat aanvaardbaar is voor zowel een meerderheid van de parlementsleden als voor een gekwalificeerde meerderheid in de Raad.

In het kleine aantal gevallen waar het Parlement niet meebeslist, beslist de Raad alleen, en dan nog meestal met unanimiteit. Het gaat om erg gevoelige domeinen, waarbij in de verdragen werd afgesproken dat er nooit een Europese beslissing kan worden doorgedrukt als niet alle landen zich erachter scharen.

Politieke zelfmoord

Europese beslissingen worden dus in geen geval afgekondigd vanuit een ivoren toren waar niemand greep op krijgt. De instelling die de reputatie heeft het meest obscuur te zijn, is de Europese Commissie. Die doet de wetsvoorstellen. Het is te zeggen, ook de lidstaten en het Europees Parlement kunnen wetsvoorstellen op de agenda zetten, maar de Commissie gaat ze altijd eerst uitwerken en ervoor zorgen dat ze ook juridisch solide in elkaar zitten.

Suggesties van de andere instellingen straal negeren, zou voor de Commissie politieke zelfmoord zijn. De Commissie kan immers op elk moment door het Parlement met een motie van wantrouwen tot ontslag worden gedwongen. Het is ook het Parlement dat elke individuele commissaris ondervraagt voor die aan de job begint. Kandidaat-commissarissen, die door de nationale regeringen worden voorgedragen, moeten bewijzen dat ze hun portefeuille kennen, er een visie op hebben, plannen kunnen formuleren en integer zijn.

In de Vlaamse of Belgische politiek bestaat die strenge screening niet: iedereen die door het partijhoofdkwartier wordt aangeduid kan minister worden; een bewijs van bekwaamheid is zelden het eerste criterium bij de selectie.

Checks-and-balances

Bovenal is de rol van de Commissie veel beperkter dan wat traditioneel wordt gesuggereerd. De Commissie doet voorstellen, waarmee parlementsleden en lidstaten aan de slag gaan en die meestal grondig gewijzigd worden tijdens het onderhandelingsproces.

De Commissie speelt daarnaast wel een rol bij de verdere uitvoering van beslissingen. Maar ook dan wordt ze door de lidstaten, en dikwijls ook het Europees Parlement, op de vingers gekeken. Zo is er wetgeving over pesticiden die in algemene termen vastlegt aan welke voorwaarden een product moet voldoen vooraleer het in Europa gebruikt mag worden. Als een producent toestemming vraagt om een onkruidbestrijder op de markt te brengen, zal de Commissie nagaan of die voldoet aan de afgesproken voorwaarden. Dat vraagt altijd om een interpretatie. De Commissie maakt een afweging, maar kan die niet op eigen houtje doorvoeren. Opnieuw zijn het vertegenwoordigers van de lidstaten die finaal het licht op groen of rood zullen zetten.

Kortom, het hele besluitvormingssysteem zit vol checks-and-balances. Elke instelling beschikt over een zekere legitimiteit en wie erin zetelt is verantwoording verschuldigd, hetzij aan andere instellingen, hetzij rechtstreeks aan kiezers. Er kan in Europa haast geen enkele beslissing wordt genomen zonder dat minstens een grote meerderheid van de lidstaten zich er expliciet achter schaart, en in veruit de meeste gevallen ook het Europees Parlement.

Traag reageren, veel palaveren

Toch zal verplichte studie van bovenstaande crashcursus in Europese besluitvorming er niet toe leiden dat het gedram over een democratisch tekort uitsterft. Wellicht is er een meer fundamenteel probleem. Mensen lijken te verwachten dat Europese beslissingen rechtstreeks inhaken op hun specifieke wensen. Bovendien vinden ze dat er op grote problemen meestal traag gereageerd wordt, na veel gepalaver.

Dat laatste is meestal waar. Heel wat politici en waarnemers laten het niet na om daar schamper over te doen. Meestal suggereren ze dat er met gezond verstand doorgaans gemakkelijk een oplossing voor elk probleem te vinden is. Wie het daar niet mee eens is, wordt weggezet als elitair, marginaal of van slechte wil. Als Europese beslissingen uitblijven of niet helemaal aan de eigen wensen voldoen, wordt de indruk gewekt dat anonieme, onverkozen bureaucraten hun eigen sinistere agenda nastreven. Ik legde hierboven uit dat dit niet het geval is.

Het alternatief voor het slagveld

Er is wel wat anders aan de hand. Europa is een continent met een grote diversiteit: zoveel landen, talen, geschiedenissen, prioriteiten en belangen. Dat is een bron van rijkdom en schoonheid: afwisselende landschappen, keukens en culturen. Maar het houdt onvermijdelijk ook verdeeldheid en onenigheid in: de ene ervaart een probleem niet op dezelfde manier als de andere. De ene pleit voor deze aanpak, de andere voor de tegenovergestelde benadering. Abnormaal is dat niet, met al die uiteenlopende achtergronden.

We hebben hier op dit continent al altijd veel ruzie gemaakt. Vroeger gingen we ermee om door met regelmaat op een slagveld af te spreken. We hebben elkaar zitten bekampen met knotsen en bijlen, zwaarden en kanonnen, mitrailleurs en yperiet. Na de Tweede Wereldoorlog spraken we af om het anders te doen.

Het is te zeggen, de diversiteit werd niet weggegomd. Integendeel, landen bleven zichzelf, met elk hun eigen belangen. Vooraan in het Europees verdrag staat het intussen nog explicieter: de Unie is gegrondvest op respect voor menselijke waardigheid. Mensen mogen zijn wie ze willen zijn, ongeacht hun afkomst, taal, politieke overtuiging, religie of geaardheid. Ze moeten zich kunnen uiten zoals ze willen en als ze voor de rechter staan, moeten ze fair behandeld worden.

Door al die verscheidenheid blijven er natuurlijk ook veel meningsverschillen. Voortaan, zo werd afgesproken, trekken we met problemen niet meer naar een slagveld. We gaan aan tafel zitten. Brussel en Straatsburg staan vol tafels waaraan ruzie wordt gemaakt. De Grieken zien het zus, de Denen anders, de Belgen willen een uitzondering en de Nederlanders korting. De socialisten vragen dit en de liberalen het tegenovergestelde. Dat is vermoeiend. Als er dan beslissingen worden genomen, vraagt dat tijd, veel luisteren, en finaal ook de bereidheid om water bij de wijn te doen. Europese afspraken zijn onvermijdelijk compromissen en die komen niet altijd op de meest elegante manier tot stand. Het is soms ploeteren.

Een teken van beschaving?

Er zijn alternatieve bestuursvormen, uiteraard. De Chinezen kunnen dikwijls sneller schakelen: de communistische partij neemt een beslissing en die wordt uitgevoerd. Naar de mening van Oeigoeren of Tibetanen wordt niet gepolst. Ook Vladimir Poetin bestuurt zijn land met kracht en doortastendheid. Als opposanten wat te lastig doen, krijgen ze polonium of novitsjok in hun thee, of ze worden naar Siberië verbannen. Journalisten die er kritisch over berichten, vallen van de zevende verdieping omlaag. Dat is ook een model.

In de Unie is er evenwel niet één strekking die per definitie de uitkomst zal bepalen. In de Europese compromissenfabriek wordt er de hele tijd onderhandeld. Er wordt geluisterd, er worden afwegingen gemaakt, er wordt getracht om een draagvlak te bouwen. De aanpak gaat wat trager, maar tijd en moeite nemen om verschillende standpunten en belangen af te wegen, is dat dan geen duurzame manier om beslissingen te nemen?

Is de compromissencultuur, waar vaak zo laatdunkend over gedaan wordt, niet toch ook een teken van beschaving? Zouden we ze bijgevolg niet beter wat meer koesteren?