Een EU met 36 lidstaten: is dat nog werkbaar (en betaalbaar)?

Donderdag en vrijdag verzamelen de Europese leiders in Granada. Er staan hen aartsmoeilijke vragen te wachten.

Voor de westerse leiders is het duidelijk: in Oekraïne voert Rusland oorlog tegen het hele Westen. Daarom, zo luidt het, zal de steun aan Kiev zo lang als nodig blijven voortduren.

Toch begint de westerse eenheid ten overstaan van Oekraïne barstjes te vertonen. Zo zorgde de graanruzie tussen Polen en Oekraïne ervoor dat Warschau de wapenleveringen een tijdlang stopzette. Van de Slowaakse verkiezingswinnaar Robert Fico wordt dan weer gevreesd dat hij sancties tegen Rusland zal blokkeren. In de Verenigde Staten werd een hulppakket aan Oekraïne uitgesteld om een shutdown te vermijden.

Volgens professor internationale relaties Alexander Mattelaer (VUB/Egmont) zijn het tekenen aan de wand. ‘Het verhoopte vooruitzicht op een snel einde van de oorlog is verdwenen, en de negatieve langetermijngevolgen van de Russische agressie worden almaar tastbaarder. Poetin rekent erop dat het Russische vermogen om economische pijn te incasseren groter is dan die van het Westen. Daarom moet het Westen en de Europese Unie grondig beginnen na te denken over hoe het verder moet. Een eenvoudig succesrecept is er niet, maar het laten afweten zou nog veel negatievere gevolgen hebben.’

Landbouwgeld

De Unie moet dus vol aan de bak, te beginnen met de top die donderdag en vrijdag in Granada plaatsvindt. Officieel bespreken de leiders er de strategische agenda voor de komende vijf jaar, maar in werkelijkheid reiken de discussies verder dan dat. De mogelijke toetreding van Oekraïne en andere landen werpt namelijk vragen op over de fundamenten van de Unie – niet toevallig stond de Europese vlag vorige week op de cover van The Economist. Moeten de kandidaat-lidstaten in deze urgente tijden aan alle Europese voorwaarden voldoen vooraleer ze kunnen toetreden, of kunnen ze gefaseerd lid worden op domeinen waar ze al verder staan? Is het met pakweg 32 lidstaten nog wel haalbaar om beslissingen met unanimiteit te nemen? En hoe moeten de centen uit de Europese pot voortaan verdeeld worden?

Over dat laatste maakte de Belgische regering ruim een jaar geleden al voorlopige berekeningen. Het verdict: als Oekraïne tot de Unie toetreedt, dan zouden heel wat lidstaten die vandaag meer Europees geld uit de Europese pot ontvangen dan dat ze bijdragen in één klap nettobetalers worden. Dat wordt bevestigd door Europese berekeningen waar de krant Financial Times beslag op kon leggen en woensdag over berichtte: als Oekraïne, Moldavië, Georgië en de zes westelijke Balkanlanden vandaag lid waren, dan zou Kiev in de eerste zeven jaar 186 miljard euro uit Brussel ontvangen. Bovendien zou de Unie haar begroting met 21 procent moeten optrekken en zouden de andere lidstaten 20 procent minder landbouwsubsidies ontvangen.

(Lees verder onder de preview)

Door de oorlog in Oekraïne en de energiecrisis zijn de Europese budgetten van de huidige meerjarenbegroting al bijna helemaal opgegaan aan onder meer wapenleveringen en financiële steun. Daarom buigen de lidstaten zich momenteel over een controversiële herziening – lees: verhoging – van het Europese budget, waarbij buiten de Europese begroting een aparte kredietlijn voor Oekraïne komt.

Maar wat dan met de volgende Europese zevenjarenbegroting, waarover de Commissie in 2025 een eerste voorstel zal presenteren? Mattelaer: ‘Het valt af te wachten of dat voorstel rekening zal houden met nieuwe lidstaten. Indien niet, dan weten de kandidaten ineens dat ze waarschijnlijk mogen wachten tot na 2034.’

Huiswerk

Daarbovenop komt de interne werking van de Europese Unie. In 1993 besloot Europa dat niet alleen de kandidaat-lidstaten maar ook de Unie zelf klaar moet zijn voor de uitbreiding. Onder meer omdat unanimiteitsbeslissingen met meer dan dertig landen nog moeilijker te nemen zijn, vinden weinigen dat het vandaag het geval.

Precies om die reden hield Frans president Emmanuel Macron al in 2019 de deur dicht voor Albanië en Noord-Macedonië, en sindsdien werd er niet aan de Unie gesleuteld. Ook premier Alexander De Croo (Open VLD) vindt dat er interne hervormingen nodig zijn. ‘Niet alleen de kandidaat-lidstaten maar ook de Unie moet haar huiswerk maken. Het is het een met het ander’, klinkt het.

Het gaat om meer dan stemprocedures alleen: de Europese interne markt, die de handelsbelemmeringen tussen de lidstaten zo veel mogelijk moet wegwerken, is nog verre van voltooid. Heel wat Europese handelsakkoorden zijn jaren na de principeovereenkomst nog altijd niet geratificeerd. De Europese begrotingsregels zijn tegen de achtergrond van een groene subsidierace niet voor alle landen wenselijk. De Europese Bankenunie is ruim vijftien jaar na het begin van de bankencrisis nog steeds niet in kannen en kruiken. En over nieuwe inkomstenbronnen op het Europese niveau, waarmee men onder meer de leningen van het coronaherstelfonds kan terugbetalen, bestaat nog veel onduidelijkheid.

Tapijtenverkopers

Er is dus werk aan de winkel, en de denkoefening over eventuele aanpassingen aan het raderwerk van de Unie is alvast begonnen. Midden september presenteerden twaalf experts in opdracht van Frankrijk en Duitsland al een rapport met mogelijke hervormingen en hun implicaties.

‘Het aftasten is begonnen, want iedereen beseft dat de Unie vandaag mankementen vertoont’, zegt Mattelaer. Maar tussen wens en werkelijkheid liggen praktische bezwaren. ‘Om de zaken aan te passen heb je unanimiteit nodig, en sommige lidstaten gedragen zich nu al als cynische tapijtenverkopers. We mogen ons opmaken voor een rondje zwartepieten over waarom grote hervormingen uitblijven.’

Heeft Europa dan een compromis à la belge nodig? Ons land bekleedt in de eerste helft van 2024 het roterende voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie, waarin het de Europese begroting en het coronaherstelfonds wil evalueren in het licht van een eventuele uitbreiding.

‘Niemand weet hoe de Europese Unie er over een paar jaar uitziet’, vertelt een Belgische diplomaat. ‘De top in Granada is de allereerste keer dat de Europese leiders er zo nadrukkelijk over zullen spreken. Het valt af te wachten of ze enkele principes over het toekomstige budget, beleid en bestuur van de Unie kunnen vastklikken.’

Lukt dat, dan lijkt de trein vertrokken, en in Europa is er dan zelden een weg terug. Van de Europese Commissie wordt de komende weken alvast een nieuw advies verwacht over de toetredingsperspectieven van onder meer Oekraïne en Moldavië.

Naar alle waarschijnlijkheid staat het thema ook in december boven aan de agenda, wanneer de Europese leiders opnieuw in Brussel verzamelen blazen. Volgens Charles Michel, voorzitter van de Europese Raad, kan Oekraïne tegen 2030 lid zijn van de Europese Unie, tenminste als het net zoals Europa zijn huiswerk maakt. ‘Ik zeg niet dat het gemakkelijk wordt, maar we mogen geen tijd meer verspillen’, zo zei hij aan het Duitse magazine Der Spiegel.