De vervuiler betaalt níét: hoe de industrie geld verdient met haar CO2-uitstoot

Van de honderd Europese industriële bedrijven die de meeste broeikasgassen uitstoten, hebben er negentig sinds 2008 niets of vrijwel niets hoeven te betalen voor hun vervuiling. Sterker nog: een aantal van hen verdient zelfs aan het Europese Emissiehandelssysteem (ETS). Bovendien is de totale uitstoot van de industriële sector het afgelopen decennium niet gedaald in Europa.

Als grote vervuiler geld verdienen aan een systeem dat bedoeld is om de grote vervuilers te laten betalen. Het klinkt pervers, maar het is precies wat er de afgelopen tien jaar gebeurd is. Grote cementproducenten bijvoorbeeld, zoals het Duitse Heidelberg, het Frans-Zwitserse LafargeHolcim en het Britse CEMEX, verdienden geld dankzij het Europese Emissiehandelssysteem (ETS). Dat systeem werd in 2015 ingevoerd om de energieproducenten, de luchtvaart en de zware industrie te laten betalen voor hun uitstoot van broeikasgassen. In het ETS moeten bedrijven die broeikasgassen uitstoten emissierechten kopen. Die rechten worden geveild door de EU. Met één belangrijke uitzondering: bedrijven die te veel benadeeld zouden worden ten opzichte van concurrenten buiten de EU, kregen een groot deel van hun rechten gratis.

Deze uitzondering heeft grote gevolgen, dat blijkt uit onderzoek van het Nederlandse tijdschrift De Groene Amsterdammer, in samenwerking met Knack en de Duitse tv-zender ZDF. De industriegiganten gingen onverminderd door met vervuilen, terwijl bedrijven die wel duurzame oplossingen aanboden, moeite hadden om met de grote jongens te concurreren.

Cementreuzen

Slechts honderd bedrijven zijn verantwoordelijk voor driekwart van de broeikasgassen die de industrie in Europa in de atmosfeer brengt. Dat blijkt uit onze analyse op basis van officiële data van de Europese Commissie (zie kaderstuk blz. 56). De grootste CO2-uitstoter van Europa is ArcelorMittal. De tientallen vestigingen van het Indiase staalconcern zijn samen goed voor een uitstoot van bijna 50 miljoen ton CO2. Het bedrijf moest slechts voor 4 procent van de uitstoot rechten kopen, 96 procent kreeg het gratis.

De nummer twee en drie van onze lijst, de cementreuzen Heidelberg en LafargeHolcim, kregen zelfs te veel gratis rechten. Cementmakers waren dan ook de grootste begunstigden. Maar ook in de staalsector zijn er tien bedrijven die geld verdiend hebben aan het ETS, waaronder ThyssenKrupp in Duitsland. In de chemie spannen plasticfabrikant LyondellBasell uit Rotterdam, het Duitse BASF en de Noorse kunstmestproducent Yara de kroon, met de meeste overgehouden rechten. In de oliesector gaan de prijzen naar drie multinationals die buiten Europa gevestigd zijn, maar hier wel het ETS-systeem genoten: het Russische Lukoil, het Amerikaanse Phillips66 en Cepsa, dat gedeeltelijk eigendom is van de Verenigde Arabische Emiraten. Andere bedrijven in de top 100 moesten wél rechten bijkopen. Maar de schade viel mee: gemiddeld kregen ze nog altijd 80 procent van hun rechten gratis.

Onze bevindingen sluiten naadloos aan bij die van een vorig jaar verschenen rapport van de Bond Beter Leefmilieu, Greenpeace en Arbeid & Milieu over het industrieel klimaatbeleid in België. ‘Voor België geldt dat het merendeel van de 300 bedrijven in het ETS geen extra rechten moet aankopen’, zo stond in dat rapport. ‘De Belgische industrie kreeg in 2018 gratis rechten voor 32 miljoen ton CO2 -uitstoot, een situatie die niet snel zal veranderen.’ Ook dat rapport besloot dat veel grote industriebedrijven getrakteerd werden op een overschot van gratis rechten. ‘Als de bedrijven dat surplus jaarlijks van de hand hadden gedaan, zou hun dat tussen 2008 en 2019 zowat 700 euro miljoen hebben opgeleverd.’

Appeltje voor de dorst

Eind vorig jaar meldde De Groene Amsterdammer dat Tata Steel Europe 646 miljoen euro op zijn rekening had bijgeschreven uit de verkoop van emissierechten. Dat was omdat Tata, als een van de weinige, die cijfers in zijn Europese jaarverslagen had gezet. Wij hebben alle bedrijven in onze lijst gevraagd wat ze gedaan hebben met hun overschot aan rechten. Slechts één bedrijf gaf een antwoord: de Italiaanse cementproducent Buzzi Unicem. Zij hebben de helft van de rechten verkocht. De andere helft bewaren ze blijkbaar voor als de koolstofprijs nog meer omhoog is gegaan.

‘Of bedrijven die rechten verkopen of oppotten, weten we inderdaad niet’, zegt Jos Delbeke. Professor Delbeke was nauw betrokken bij het ontstaan van het ETS en was er tot 2018 verantwoordelijk voor. ‘Het mag allebei volgens de wetgeving, en we mogen aannemen dat bedrijven van de twee mogelijkheden gebruik maken. Toch veronderstel ik dat een bedrijf als BASF die rechten vandaag vooral bijhoudt als appeltje voor de dorst. Ze weten dat ze die nog nodig zullen hebben. De klimaatregelgeving zal alleen maar strenger worden, en dus zal de koolstofprijs nog stijgen.’

Delbeke plaatst enkele kanttekeningen bij ons onderzoek. ‘Het klopt dat ongeveer 90 procent van de intensieve industriële bedrijven het grootste deel van de emissierechten heeft gekregen’, zegt hij. ‘Maar dat is een uitzondering in het systeem, niet de regel. De industrie zorgt voor minder dan 20 procent van de uitstoot in het totale ETS. De allergrootste vervuilers moet je ook niet in de industrie zoeken. De meest vervuilende bedrijven in het ETS zijn kolengestookte elektriciteitscentrales, zoals de Poolse bruinkoolcentrale Belchatow, de nummer één. Die krijgen géén gratis emissierechten.’

Dat brengt ons bij de logica achter de vrijgevigheid met gratis emissierechten. ‘Die gratis allocaties kwamen er omdat industriële bedrijven hun producten moeten verkopen op wereldmarkten, tegen de wereldmarktprijs. Ze waren en zijn bedoeld om de Europese markt concurrentieel te houden. Voor de elektriciteitsproductie was dat niet nodig, omdat elektriciteit niet internationaal wordt verhandeld.’

Er is te kwistig omgesprongen met gratis emissierechten, erkent Delbeke. En die jarenlange vrijgevigheid had ook gevolgen voor de uitstoot. Het Europees Milieuagentschap (EEA), een onderdeel van de Commissie, houdt sinds het begin van het ETS bij hoeveel broeikasgassen de Europese industrie uitstoot. Zijn grafieken laten even een daling zien tussen 2008 en 2009, als gevolg van de economische crisis, maar vanaf dan is de lijn zo vlak als een ijsbaan, tot vandaag.

‘Dat zie je ook in Vlaanderen’, zegt Olivier Beys, medewerker van Europees Parlementslid Sara Matthieu (Groen) en coauteur van het eerder genoemde rapport over het industriële klimaatbeleid in Vlaanderen. ‘De uitstoot is in de jaren 2000 gedaald, onder meer ook door de uitfasering van lachgas in de chemische industrie. Maar daar houdt het op. Tussen 2013 en 2019 nam de uitstoot zelfs licht toe. Er wordt wel geschermd met meer productie per ton uitgestoten CO2, maar daar heeft het klimaat natuurlijk niks aan.’

Delbeke spreekt dat niet tegen. ‘Maar ook hier is het verhaal genuanceerd. Zo is er de chemie, een sector die innovatief was in het terugdringen van de uitstoot. Ze hebben hun productie en export verhoogd, terwijl ze niet meer emissierechten kregen. De grote probleemsectoren zijn staal en cement. Die sectoren verklaren waarom er in de hele industrie geen vooruitgang is geboekt.’

De Europese Commissie beseft dat Haar doelstelling om Europa vóór 2050 klimaatneutraal te maken is sterk afhankelijk van de zware industrie, de bron van 18 procent van alle broeikasgassen in de EU. Drie jaar geleden legde de Commissie daarom in een strategische visie haar kaarten op tafel: de afspraken van het klimaatakkoord van Parijs uit 2015 is simpelweg onhaalbaar als de industrie haar uitstoot niet minstens met driekwart vermindert ten opzichte van 2005, het begin van het ETS.

Innovatie

‘De industrie wacht af’, zegt Oliver Sartor, die voor de onafhankelijke Duitse denktank Agora de ontwikkelingen in de industrie volgt. ‘Zelfs nu koolstof 50 euro per ton kost, een historisch hoge prijs, is het voor hen nog altijd veel rendabeler om op de oude voet door te gaan. Pas bij een kostprijs van 100 euro worden hun oude installaties te duur. Bovendien twijfelen ze of ze nieuwe fabrieken wel in de EU moeten bouwen. Nu worden ze hier nog beschermd door gratis emissierechten, maar hoelang zal dat nog duren? En ten slotte klagen ze dat ze te weinig financiële steun krijgen van de EU voor innovaties.’

De lage koolstofprijs remt de innovatie op twee manieren: door de gratis rechten hebben grote vervuilers weinig kosten, terwijl goedwillende vernieuwers teleurgesteld kijken naar de geringe opbrengsten. Een techniek die de uitstoot terugdringt, levert geld op. Een bedrijf dat zo’n techniek toepast, houdt rechten over die het kan verkopen. Maar vandaag weegt het verwachte voordeel niet op tegen de kosten van innovatie.

Vernieuwers kunnen wel een beroep doen op het Europese Innovatiefonds – ‘een belangrijk financieringsinstrument’ van de Green New Deal, aldus de Commissie. Maar dat fonds wordt hoofdzakelijk gevuld met de opbrengsten van de veiling van emissierechten. Dus hoe meer gratis rechten, hoe minder er te rapen valt bij het fonds. ‘Het innovatiefonds had twintig keer zo groot kunnen zijn als de rechten niet werden weggegeven maar geveild’, zegt Sam Van den Plas, directeur van de ngo Carbon Market Watch. ‘Naar verwachting vloeit er de komende jaren 10 miljard euro in dat fonds, terwijl de marktwaarde van de gratis rechten nu zo’n 200 miljard euro bedraagt.’

Ernstige klimaatpolitiek

Het woord ‘systeem’ in ‘emissiehandelssysteem’ wekt de indruk dat de koolstofprijs in het ETS tot stand komt zónder menselijk ingrijpen. Dat is niet zo. In werkelijkheid is de Europese prijs voor een ton broeikasgas de afgelopen vijftien jaar vooral bepaald door lobby’s en moeizame compromissen.

Alle waarnemers met wie we spraken, van actievoerders tot onderzoekers, voegen daar onmiddellijk aan toe dat het niet de schuld is van de Europese Commissie. Ze is weliswaar verantwoordelijk voor het dagelijkse functioneren van het ETS, maar de randvoorwaarden worden elders gedicteerd. ‘De Europese Commissie wordt gemakkelijk van alles verweten, maar bedenk: zonder Brussel hadden we waarschijnlijk geen ernstige milieu- of klimaatpolitiek’, zegt Sartor van Agora Energiewende. ‘De Commissie heeft haar best gedaan om het ETS stapje voor stapje effectiever te maken. Het idee om bedrijven een deel van de emissierechten gratis te geven, was verdedigbaar. De meeste industrieën concurreren op wereldschaal en zonder compensatie zouden hun producten van de ene op de andere dag te duur zijn geworden. Maar uit angst om te weinig rechten te geven, werden er te veel cadeau gedaan. Bovendien stortte meteen na het uitdelen van de eerste tranche in 2008 de wereldeconomie in elkaar door de bankencrisis. Bedrijven hielden massaal rechten over omdat ze minder produceerden en vervuilden.’

De Commissie was uiteraard niet verantwoordelijk voor de financiële crisis, maar ook niet voor de ‘overallocatie’. De toebedeling van gratis rechten werd destijds nog door de lidstaten gedaan en niet door Brussel. ‘De Commissie reageerde in 2012 wel adequaat door de regie naar zich toe te trekken en het aantal rechten fors te verminderen’, weet Sartor.

Door minder emissierechten te veilen en te vergeven, verlaagde de Commissie het plafond in de markt, de ‘cap’. En ze ging zuiniger rekenen: bedrijven kregen geen gratis rechten meer op basis van hun eigen uitstoot, maar op basis van de uitstoot van de meest efficiënte concurrenten in hun bedrijfstak, de benchmark. ‘De industrie háát de benchmarkmethode’, zegt Sartor. ‘Bedrijven vinden dat de Commissie de lat te hoog legt, waardoor ze niet aan haar eisen kunnen voldoen zonder fors in nieuwe technologie te investeren.’

Twee jaar geleden greep de Commissie opnieuw in: deze keer door de veiling van 900 miljoen rechten ‘uit te stellen’ (‘back-loading’) en op te potten (‘Market Stability Reserve’). Daar gingen heel wat moeizame discussies aan vooraf met industrielobbyisten, de hoofdsteden én het conservatieve deel van het Europese Parlement. Bedrijven dreigden met hun vertrek uit de EU en nationale regeringen en volksvertegenwoordigers uit industrierijke regio’s vertoonden bij het vooruitzicht van banenverlies een behoudsgezinde reflex. ‘Het ETS is in de loop der jaren verbeterd’, zegt Kirstin Sleven. Ze is directeur van WISE, een internationaal opererende lobbygroep voor duurzame energie. ‘Maar het gaat langzaam. En dat komt doordat de Commissie nooit voorstellen zal doen waarvan ze vermoedt dat ze onhaalbaar zijn.’

Volgende maand komt de Commissie waarschijnlijk met het revolutionaire plan om de gratis rechten zelfs helemaal af te bouwen. Ze wil de verdedigingswal rond individuele bedrijven neerhalen en vervangen door een muur rond de EU. Een carbon border adjustment mechanism – een koolstofheffing op producten van buiten de EU – zou opnieuw een level playing field creëren, maar wel op een heel ander niveau: de industrie moet leren leven met hogere koolstofprijzen, terwijl klagen niet meer helpt, omdat die hogere prijzen óók gelden voor hun concurrenten van buiten de EU.

Toch heeft Jos Delbeke wel een paar bedenkingen bij zo’n koolstofheffing. ‘Op zich is het geen slecht idee, maar men wil weleens vergeten dat je daarover nog moet onderhandelen met de rest van de wereld. Als wij een heffing invoeren op bijvoorbeeld de import van staal, is de kans groot dat onze handelspartners een heffing invoeren op afgewerkte producten die wij uitvoeren, zoals auto’s, computers en airbussen. Voor je het weet zit je in een handelsoorlog.’

Het blijft een goed idee om sommige bedrijven gratis emissierechten te geven, vindt Delbeke. ‘Mijn voorstel? Maak die rechten voorwaardelijk. Geef ze aan bedrijven die investeren in schone technologie en productie, in plaats van aan de grote vervuilers. Ik denk dat dat de weg is die we meer en meer moeten bewandelen.’

Waterstof

De EU wil de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met 55 procent zien dalen ten opzichte van 2005. Dat kán, zegt Agora Energiewende, maar alleen door vanaf nu ‘eenvoudigweg consequent te investeren in klimaatneutrale technologie’.

Geef voorrang aan bedrijven die wel willen innoveren. Bied hun contracten, creëer een markt voor hen, betaal mee aan het opschalen van hun proefprojecten (het Europese Innovatiefonds is er alleen voor de uitvindersfase) en garandeer hun een minimale koolstofprijs, door zogenaamde ‘carbon contracts for difference’. Op die manier weten ze concreet hoeveel ze zullen terugverdienen als ze investeren in schonere technieken.

De Zweedse staalfabriek SSAB, nummer 15 in onze top 100, heeft al een proeffabriek die succesvol staal maakt met groene stroom en waterstof. Zij verwacht over vier jaar 25 procent minder koolstof uit te stoten. Het Amerikaanse aluminiumbedrijf Alcoa meldt in onze enquête dat drie van zijn vier aluminiumsmelters in Europa al met duurzame elektriciteit werken. En chemiereus Solvay in Duitsland laat trots weten dat hij binnenkort de eerste sodafabriek op groene energie in gebruik neemt.

‘Als Europese beleidsmakers deze initiatieven niet stimuleren en blijven vasthouden aan het ETS als enige instrument, dan zullen we komende jaren weinig verbetering zien’, waarschuwt Sartor. Volgende maand komt de Europese Commissie met haar langverwachte voorstellen voor de Green New Deal. Daarna volgt het politieke traject met reacties, rapporteurs en onderhandelingen. Bovendien zijn er dit jaar verkiezingen in Duitsland en volgend jaar in Frankrijk en tot die tijd zal de Europese Raad geen verreikende beslissingen willen nemen. Dus misschien weten we pas over twee jaar hoe Europa de zware industrie eindelijk in het gareel denkt te krijgen.

En de tegenlobby zit niet stil, zo blijkt uit een brief uit maart waarin BP, ExxonMobil, LyondellBasell, Dow, Tata en Yara dringend een onderhoud eisen met de Nederlandse Eurocommissaris Frans Timmermans. De brief is via de Nederlandse Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bekendgemaakt door InfluenceMap, een andere denktank met een vergrootglas op de industrie. Dat die bedrijven bij de Eurocommissaris lobbyen is niet zo opmerkelijk, wel waarover en hoe ze dat doen. Ze proberen onder de Nederlandse CO2-belasting uit te komen en hopen dat Timmermans hen daarbij zal helpen. Want anders, schrijven ze, dreigen dezelfde taferelen als tijdens de ‘dramatische sluiting van de mijnen’ in Timmermans’ thuisgebied, de mijnstreek in Nederlands Zuid- Limburg. ‘Onze mensen vrezen voor de toekomst van hun gezinnen.’

Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt door Fonds 1877. Met medewerking van Abel Bormans en Samira Ataei. De volledige top-100 van de grootste industriële CO2-uitstoters vindt u hieronder. U vindt er ook een uitgebreide verantwoording van het onderzoek.