De Britten stappen eruit: hoe is het zover kunnen komen?

Op 31 januari om middernacht is het Verenigd Koninkrijk niet langer een lidstaat van de Europese Unie. Hoe is het zover kunnen komen?

In de film Groundhog Day (1993) moet weerman Phil Connors steeds hetzelfde beleven op een onbeduidende feestdag in een afgelegen Amerikaans stadje. Dag na dag dezelfde ontmoetingen, gebeurtenissen en gesprekken. Wat Connors ook probeert, de kwelling blijft duren. Brits premier Boris Johnson vond de vergelijking met brexit zo treffend dat hij het woord groundhoggery zelfs begon te hanteren.

De metafoor kan tellen: het Verenigd Koninkrijk was de afgelopen vier jaar het toneel van familiedrama’s, karaktermoorden en intriges. De ene leugen na de andere. Remainers die het verlies niet willen aanvaarden, brexiteers die niet begrijpen hoe de Europese Unie werkt. En dat allemaal in het Engels, een taal die door ruwweg twee miljard mensen gesproken wordt. Terwijl het gros van de Britten geen vreemde taal spreekt en dus niet begreep wat er op het Europese vasteland geschreven werd. De buitenwereld keek verwonderd toe hoe het Verenigd Koninkrijk zichzelf in een existentiële crisis stortte.

De pagina kan spoedig worden omgedraaid: op 1 februari is de brexit een feit. Het woord ‘brexit’ had een aanzienlijke voorspellende waarde. Niet het Verenigd Koninkrijk, maar wel Groot-Brittannië verlaat in de praktijk de Europese Unie. In ruil voor een stuk soevereiniteit geeft de Britse politiek Noord-Ierland op. In 1922 was Ierland niet in staat om te verhinderen dat Noord-Ierland bij het machtiger Verenigd Koninkrijk zou aansluiten. Een kleine honderd jaar later moet het Koninkrijk het gebied gedeeltelijk afstaan omdat Ierland deel uitmaakt van de Europese Unie. Alsof de geschiedenis zich in een gekruist rijmschema herhaalt.

Misverstandshuwelijk?

Hoe is het zo ver kunnen komen? De relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie was nooit makkelijk. Londen heeft zich tijdens Europese onderhandelingen vaak weerbarstig opgesteld. Een eerder uittredingsreferendum, de aanhoudende discussies over de Britse bijdrage aan het Europese budget en het veto tegen een overkoepelend Europees sociaal beleid: de Britten gaven er keer op keer blijk van dat ze met één been buiten de Unie wilden blijven.

Het Verenigd Koninkrijk wist door de jaren heen heel wat uitzonderingen en voordelen te bemachtigen in de Europese constructie. Londen verkreeg een korting op de bijdragen aan het Europese budget, een resem uitzonderingen in het Verdrag van Maastricht en de verdieping van de Europese economische markt, waarvan de fundamenten door Brits eurocommissaris Baron Arthur Cockfield in 1983 werden gelegd. Het Verenigd Koninkrijk was zelfs een uitgesproken voorstander van de uitbreiding naar het oosten die zich vanaf 2004 voltrok.

Waar het niet van hield, daar bleef het van weg: de eurozone, de Schengenzone, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de macro-economische begrotingsregels die na de crisis werden afgesproken. Het beeld van de Europese Unie als een inflexibele moloch die zijn eisen ontegensprekelijk oplegt aan het soevereine Koninkrijk is feitelijk onjuist. De Britse diplomatie is er net met succes in geslaagd om de Unie naar haar eigen voorkeuren aan te passen.

Oranje kaart

Concreet begon de brexit tijdens de financieel-economische crisis die in 2008 overwaaide vanuit de Verenigde Staten en later toesloeg in Griekenland. In de nasleep van die crisis streefde vooral Duitsland naar strengere begrotingsregels om een nieuw Grieks scenario in de toekomst te vermijden. De Europese lidstaten onderhandelden daarom over het zogenaamde Verdrag voor Stabiliteit, Bestuur en Coördinatie (TSCG).

Voormalig Brits premier David Cameron stelde zijn veto tegen het verdrag. Op die manier hoopte hij extra voordelen voor het Verenigd Koninkrijk uit de brand te slepen. Er werd echter besloten om het TSCG buiten de Europese verdragen te houden, waardoor het Verenigd Koninkrijk niet moest deelnemen. Poging mislukt.

Cameron lag toen in eigen rangen onder vuur. Na de verkiezingsoverwinning van de rechts-populistische UKIP in 2014 had hij begrepen dat er met anti-Europese retoriek stemmen te rapen vielen. De toenmalige premier eiste in Brussel om de positie van het Koninkrijk in de Unie te heronderhandelen. Om de druk op te voeren koppelde hij die onderhandelingen aan een uittredingsreferendum, zoals hij tijdens de verkiezingscampagne van 2010 aan de Britten beloofd had.

Twee jaar lang overlegden Brussel en Londen over een resem toegevingen. In ruil daarvoor beloofde Cameron het Remain-kamp te zullen steunen. De Britse premier kreeg wat hij vroeg: de goedkeuring om de sociale voordelen van Europese migranten terug te schroeven, een garantie dat het Verenigd Koninkrijk uit het integratieproject zou kunnen stappen en een rodekaartprocedure waarmee de nationale parlementen een Europese wet halt konden toeroepen indien ze de subsidiariteit in het gevaar achtten.

Cameron haalde de mosterd bij Nederland. Onze noorderburen stemden in 2005 tegen een Europese grondwet. Het resultaat bood Den Haag een uitgelezen aanleiding om in Brussel tegemoetkomingen te vragen. Toenmalig Nederlands premier Jan-Peter Balkenende haalde zijn slag thuis met de zogenaamde ‘oranje kaart’, een zachtere versie van de latere Britse eis. De kleur van de kaart was niet toevallig gekozen. Oranje boven, al is de procedure tot op de dag van vandaag nog nooit gebruikt.

Wel tactiek, geen strategie

Zodra Cameron die toegevingen uit de brand had gesleept, stortte hij zich volledig op de Remain-campagne. De Britse premier schatte de situatie echter verkeerd in en zat van meet af aan in het defensief. Was hij nu voor of tegen Europees lidmaatschap? Voordien had hij geen moment laten passeren om zijn banbliksems op de Europese Unie los te laten. De gulden middenweg die hij vervolgens bepleitte, was na een polariserende ja-nee-discussie gedoemd om te mislukken.

Het zou al te makkelijk zijn om de verantwoordelijkheid voor de brexit alleen bij Cameron te leggen. Ook in andere politieke middens was de sympathie voor de Europese Unie nooit groot. De Labourpartij en zelfs de Liberal Democrats hebben zich de afgelopen vijftig jaar dubbelzinnig opgesteld ten aanzien van Brussel. De Britse liberalen, de meest fervente tegenstanders van de brexit, eisten onder het voorzitterschap van Nick Clegg in 2007 een referendum over het lidmaatschap. De socialisten organiseerden er een in 1975.

De Leave-campagne liet er daarentegen geen twijfel over bestaan. Take Back Control! Eindelijk zou het Verenigd Koninkrijk het Europese juk van zich kunnen afwerpen en opnieuw over de eigen zeeën kunnen heersen. Britannia rules the waves. Een imperiale geest in een post-imperiale staat? Op 23 juni 2016 stemde 51,9 procent van de Britten er in een niet-bindend referendum voor om de Europese Unie te verlaten. Er bleek geen weg meer terug.

Toegevingen

De eerste ronde van de zenuwslopende onderhandelingen is intussen voorbij. Na tweeënhalf jaar heeft Boris Johnson de poort gesloten. Hoewel de Europese Unie naar eigen zeggen niet op het eerdere terugtrekkingsakkoord zou terugkomen, werd er uiteindelijk toch een compromis gesloten. Bovendien is de Britse premier erin geslaagd om een comfortabele meerderheid in het parlement te bemachtigen. Johnson kan de komende vijf jaar relatief ontspannen het land aansturen.

Heeft Johnson de Europese Unie op de knieën gekregen? Nee. De Britse premier wist vooral een akkoord uit de brand te slepen omdat hij de noodoplossing voor de Ierse grenskwestie opnieuw van onder het stof haalde. Een oplossing die Johnson aanvankelijk niet in overweging wilde nemen. En wat met de 39 miljard pond die hij niet zou betalen? Worden wél betaald. De burgerrechten die hij als onderhandelingshefboom zou gebruiken? Moeten gerespecteerd blijven. De eenheid van het Koninkrijk die de Conservatieve en Unionistische partij beloofde? Beschadigd.

Ook Brussel heeft toegevingen gedaan: het feit dat Noord-Ierland als regio – en dus geen lidstaat zoals Noorwegen of Zwitserland – een speciaal handelsregime krijgt, is een aanzienlijke uitzondering op de Europese gewoontes. Bovendien legt de Unie de verantwoordelijkheid om Europese tarieven te heffen en controles uit te voeren ten dele in handen van de Britse overheidsadministratie. Beide kanten hebben water bij de wijn gedaan.

Lessen voor Europa?

De campagne en de uitslag van het referendum maakten duidelijk dat de Europese Unie met een structureel marketingprobleem kampt. De Unie is een politieke autoriteit die diepgaand ingrijpt in ons dagelijks leven, maar quasi onzichtbaar blijft. Het verdiepingsproject werkt regels weg, grenzen zijn zo goed als verdwenen en relatieve vrede lijkt vanzelfsprekend. Binnenkort is iedereen alweer vergeten dat de Unie verantwoordelijk is voor de afschaffing van roamingtarieven in het buitenland.

Het vergt moed om de onzichtbare voordelen van een organisatie te verdedigen terwijl critici – soms terecht – de zichtbare kwalijke aspecten benadrukken. Staatshoofden en regeringsleiders kiezen er daarentegen voor om zichzelf op de borst te kloppen wanneer ze terugkomen van een Europese top. Loopt het in eigen land mis, dan wijst de beschuldigende vinger snel in de richting van Brussel.

Wel moeten de voordelen van lidmaatschap opwegen tegen de nadelen. Men is sneller geneigd om op eigen benen te staan als het in eigen land beter gaat dan in de directe omgeving. Anders ontstaat desinteresse en aversie. Daarom mag Brussel kritiek op het Europese project niet bij voorbaat naar de prullenmand verwijzen. Wie het oneens is met de beleidsuitkomsten, meer aansprakelijkheid of betere vertegenwoordiging eist en zich zorgen maakt over de soevereiniteit van de natiestaat is niet per definitie een tegenstander van het Europese project an sich.

Hoe moet het nu verder?

Ondanks het terugtrekkingsakkoord is er nog maar weinig geweten over de precieze impact van de brexit. De vorige onderhandelingen gingen over de terugtrekking, de volgende moeten de toekomstige relatie regelen. Economische samenwerking en een veiligheidspartnerschap moeten verpakt worden in een overkoepelend akkoord.

Het worden geen gezellig babbeltjes: voor de eerste keer in de geschiedenis knopen twee partijen gesprekken aan om samenwerking terug te schroeven en barrières op te trekken. Dat zal de psychologie en de emotie van de onderhandelingen indringend bepalen.

In de Britse administratie is het vertrouwen alvast groot. ‘The shoe is on the other foot’, klinkt het. Lees: de nieuwe politieke stabiliteit zal het Verenigd Koninkrijk in staat stellen om speciale voordelen uit de brand te slepen omdat de lidstaten onderling verdeeld zijn. Het doet denken aan de Britse bravoure in 2017, toen het onvoorbereid aan de onderhandelingen begon. In Brussel klinkt het omgekeerde: ‘Als het Verenigd Koninkrijk andere regels en standaarden wil, krijgt het minder toegang tot de Europese markt.’

Hoe dan ook zullen beide partijen de uitstap zonder meer voelen. Het Verenigd Koninkrijk is de vijfde grootste economie ter wereld, een permanent lid van de VN-Veiligheidsraad, een kernmacht en heeft met Londen een van de belangrijkste financiële centra op deze planeet. Net nu de Europese Commissie geopolitieke ambities koestert, verliest de Unie een portie macht op het wereldtoneel. Anderzijds heeft het Verenigd Koninkrijk nooit deel uitgemaakt van een kern-Europa. Moest een stichtend land zoals Italië de Europese Unie de rug toekeren, zou de impact een pak zwaarder uitvallen.

Ook het Verenigd Koninkrijk mag een klap verwachten. Volgens het Amerikaanse financieel-economische medium Bloomberg zal de brexit tegen einde van het jaar tweehonderd miljard pond hebben gekost, bijna even veel als alle Britse bijdragen aan het Europese budget opgeteld. Maar liefst dertigduizend ambtenaren werden op de uitstap gezet, meer dan het personeelsbestand van de voltallige Europese Commissie. Van deal naar no-deal en weer terug.

Aandacht werkt zoals communicerende vaten. Focus op het ene domein zorgt voor concentratieverlies op het andere. Pas binnen enkele jaren zal blijken welke terreinen onvoldoende belangstelling hebben gekregen en hoeveel figuurlijke dodehoekongevallen dat heeft veroorzaakt.

In Groundhog Day weet Connors de kwelling van elke dag uitentreure te moeten herhalen uiteindelijk van zich af te werpen. Boris Johnson liet na zijn verkiezingsoverwinning optekenen dat het helingsproces kan beginnen. Of hij die wens voor werkelijkheid neemt, zal de toekomst uitwijzen.