Ook al is het lang niet zeker of het geld nuttig besteed zal worden, met haar nieuwe coronaherstelfonds zet de Europese Unie grote politieke stappen vooruit. De goedgekeurde meerjarenbegroting is dan weer een teleurstelling.
Opvallend: de maatregelen in het Europese coronaherstelfonds hebben nauwelijks iets te maken met volksgezondheid. Next Generation EU bevat eerder een antwoord op de financieel-economische crisis van 2008 waar te veel lidstaten toen nog niet klaar voor waren. Vandaag blijkt alweer dat de Unie vooral in crisistijd stappen vooruit zet: pas dan beseffen de lidstaten dat de bestaande structuren niet langer volstaan. Erik Jones, directeur EU-studies aan de Johns Hopkins Universiteit, schreef vorige week dat de Unie geregeld de mist in gaat, maar er nadien in slaagt om de volgende keer minder in dat landschap te verdwalen. Failing forward, of het proces waarbij de EU een probleem gaandeweg steeds minder slecht aanpakt. Een wervend verhaal is het niet. Maar het illustreert wel dat de Unie een voortdurend leerproces ondergaat waarbij ze traag maar zeker vooruitgang boekt.
Vergelijk het met een koppel: trouwen is mooi, maar het huwelijk wordt pas echt een engagement als je samen een hypotheek neemt.
Voor de Europese Unie bleek er in het begin van de coronacrisis geen sleutelrol weggelegd. Dat hoeft ook niet te verbazen: Brussel is niet bevoegd voor volksgezondheid en kon hoogstens coördinatie en ondersteuning aanbieden. Toch zat de Unie in de hoek waar de klappen vielen toen de pandemie losbarstte. In volle crisis was het ieder voor zich, de grenzen gingen dicht en lidstaten staken elkaar de loef af om medische beschermkledij en ventilatoren te bemachtigen. Hoewel er na verloop van tijd heel wat spontane en grensoverschrijdende solidariteitsinitiatieven ontstonden, raakten de gemoederen tussen de lidstaten niet bepaald bedaard. Het weekend waarin de Europese leiders samenkwamen om een akkoord te smeden, kondigde zich aan als een kroniek van een aangekondigd falen.
Zoals wel vaker ging aan die topontmoeting een feuilleton vol intriges en peripetieën vooraf. Eind maart had de Franse president Emmanuel Macron samen met premier Sophie Wilmès en acht andere leiders van de eurozonelanden in een open brief opgeroepen om eurobonds in te voeren, een systeem waarbij lidstaten een deel van hun nationale staatsschuld voortaan op Europees niveau zouden tillen. Dat vond de Duitse bondskanselier Angela Merkel dan weer geen goed idee, wat in volle coronacrisis voor stevige discussies zorgde tussen Parijs en Berlijn.
Maar de enorme economische gevolgen van de pandemie creëerden het voortschrijdende inzicht dat samenwerking onontbeerlijk was en dat de Europese Centrale Bank (ECB) de last niet alleen voor eigen rekening kon nemen. Midden april raakten de Europese ministers van Financiën het eens over een noodpakket van 540 miljard euro om de eerste economische gevolgen van de pandemie aan te pakken. Dat eerste pakket bestond uit leningen, die de precaire budgettaire situatie in de Zuid-Europese lidstaten nog dreigden te verslechteren.
In tussentijd probeerden Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, en Charles Michel, voorzitter van de Europese Raad, de brokken tussen Merkel en Macron te lijmen. Met succes: ruim anderhalve maand na de open brief kwamen de twee op de proppen met het voorstel om 500 miljard te verdelen over de lidstaten. Niet in de vorm van leningen, maar in de vorm van subsidies, die niet meer terugbetaald hoefden te worden.
Dat voornemen deed alarmbellen afgaan bij Nederland, Oostenrijk, Denemarken en Zweden, de vier landen die zich samen met Duitsland altijd tegen zo’n transferunie hadden verzet. Zonder rugdekking van Merkel kwamen de ‘Vrekkige Vier’ met hun houding in het oog van de storm terecht. De Nederlandse premier Mark Rutte, die zich als kopman van het viertal opwierp en zich sinds de brexit niet meer achter het Verenigd Koninkrijk kan verschuilen, bleek uiteindelijk bereid om water bij de wijn te doen. Na een marathonvergadering van ruim 90 uur kwam er witte rook uit het Raadsgebouw in Brussel.
Opmerkelijke primeurs
Wat houdt het pakket precies in? Next Generation EU geeft de Europese Commissie de mogelijkheid om een bedrag van 750 miljard euro op de kapitaalmarkten te lenen. Iets meer dan de helft (390 miljard euro) wordt vervolgens via subsidies verdeeld die niet moeten worden terugbetaald. Om een deel van de Europese schulden af te lossen, krijgt de Unie de mogelijkheid om tijdelijk eigen inkomstenbronnen aan te boren. Zo voert de Commissie vanaf 2021 een heffing in op niet-recycleerbare plastics en moet er vanaf 2023 een Europese digitale heffing en een CO2-taks komen. Dat laatste is een gewiekst handigheidje waarmee de Europese Commissie haar bevoegdheden op termijn hoopt uit te breiden: hoe meer eigen inkomsten ze van de lidstaten krijgt, hoe minder die laatste uit eigen zak moeten terugbetalen.
Met gemeenschappelijke schulden van die omvang, met transfers in plaats van alleen leningen, en met nieuwe eigen inkomstenbronnen bevat het stimulusplan drie opmerkelijke primeurs die aan de vooravond van de pandemie ondenkbaar waren. Daarom is het nieuwe akkoord een geopolitiek statement van formaat. Zoals de voormalige ECB-voorzitter Mario Draghi in volle schuldencrisis beloofde om de euro te redden, zo is het herstelfonds een signaal dat de Unie haar lidstaten te hulp schiet wanneer de nood hoog is.
Vooral het principe om samen schulden aan te gaan is uiterst belangrijk, vindt Miguel Otero-Iglesias, Europakenner bij het Spaanse Elcano-instituut. ‘Vergelijk het met een koppel: trouwen is mooi, maar het huwelijk wordt pas echt een engagement als je samen een hypotheek neemt. De leningen die de Europese landen samen aangaan, lopen tot 2058. Op die manier geven de lidstaten het signaal dat ze de komende dertig jaar met elkaar verder willen.’
Europajournaliste voor NRC Handelsblad Caroline De Gruyter merkt op dat het herstelfonds voor de eerste keer voor heel de Europese Unie van toepassing is. ‘Er wordt geen scheiding meer gemaakt tussen de lidstaten van de Eurozone en de EU-landen met een eigen munt. Niet alleen omdat het virus geen rekening houdt met dat verschil, maar ook omdat de grens tussen EU en Eurozone is vervaagd sinds de Britten weg zijn. Zij waren het die tijdens de eurocrisis niet wilden meebetalen aan een gemeenschappelijke EU-oplossing.’
Een ambitieus politiek akkoord is natuurlijk één ding, zonder noemenswaardige resultaten zal op de uitgelaten bombarie van de afgelopen week slechts met teleurstelling teruggekeken worden. Daarom moet elke lidstaat jaarlijks een nationaal herstelplan indienen bij de Europese Commissie. Binnen de twee maanden toetst die zo’n aanzet op haar deugdelijkheid, waarbij wordt nagegaan of het plan voldoende hervormt en rekening houdt met de groene en digitale transitie. Voor de centen rollen moet een gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten het goedkeuren.
Het Europees Parlement, nochtans het enige rechtstreeks verkozen Europese orgaan, heeft tot zijn eigen grote frustratie maar weinig in de pap te brokken. ‘Een flinke tekortkoming’, meent De Gruyter. ‘Ook al hebben sommige regeringen en nationale parlementsleden een hekel aan het Europees Parlement, het halfrond in Brussel is het geschikte orgaan om democratische controle uit te oefenen.’
De supernoodrem van Rutte
Na de Europese top pakte Mark Rutte ermee uit dat hij een ‘supernoodrem’ had afgedwongen. Daarmee kan elke lidstaat de transfers en leningen stilleggen wanneer een ander land zijn nationale herstelplan niet uitvoert zoals voorzien. Als lidstaten bezwaren hebben bij een project, kunnen ze dat doorverwijzen naar de Europese Raad, waar de bezwaren ‘uitputtend besproken’ dienen te worden. De eindbeslissing blijft bij de Commissie, die binnen de drie maanden de geldkraan opnieuw kan opendraaien. Hoewel Rutte de supernoodrem aan zijn thuispubliek als een overwinning verkocht, staat zijn trofee in schril contrast met wat hij aanvankelijk beoogde. De Nederlandse premier wilde een veto, waarmee elke lidstaat een nationaal hervormingsplan van een ander Europees land naar de prullenmand kon verwijzen. Tevergeefs.
Bovendien lijkt het geen aannemelijk scenario dat de supernoodrem – in realiteit een alarmbelprocedure – effectief zal worden gebruikt. De eerste reden is politiek: een lidstaat die een project van een andere lidstaat afschiet, loopt het risico op een counter en het mislukken van eigen projecten. De tweede reden heeft te maken met de praktische controle op de nationale plannen. ‘Het is mij niet duidelijk hoe Nederland de projecten kan aanvechten die goedgekeurd worden’, zegt Adriaan Schout, expert bij het Instituut Clingendael en hoogleraar EU Studies aan Radboud Universiteit van Nijmegen. ‘Hoe kan Nederland ooit aantonen dat een plan om de Italiaanse overheid te digitaliseren niet zal werken? Hoe kun je op voorhand weten dat een infrastructuurproject op tijd zal worden afgewerkt en dat het economische meerwaarde zal opleveren? Zulke plannen zijn geen natuurkunde: het zijn inschattingen en prognoses waarvan je onmogelijk op voorhand met zekerheid kunt zeggen dat ze niet zullen werken.’
Daarnaast zet Schout ook vraagtekens bij de manier waarop al die nieuwe Europese fondsen uitgegeven zullen worden. ‘Het is best moeilijk om veel geld uit te geven’, zegt hij. ‘Landen zoals Spanje hebben nu al problemen om Europese fondsen besteed te krijgen. Als je die lidstaten ook nog eens onder tijdsdruk zet, en hen dwingt om in een termijn van twee à drie jaar enorme projecten als digitalisering of vergroening uit te werken, kun je er donder op zeggen dat die planning niet zorgvuldiger zal gebeuren.’
Substantieel zal het akkoord onder de regeringsleiders waarschijnlijk niet meer veranderen.
Met de huidige procedures wordt al heel wat Europees geld verkeerd besteed, vindt Schout. ‘Er zijn regionale luchthavens in Spanje die met Europees geld zijn betaald en bijna nooit worden gebruikt. In het geboortedorp van Viktor Orbán rijdt een toeristentreintje dat met Europees geld werd betaald. En dit plan zal onvermijdelijk opnieuw tot dergelijke miskleunen leiden. Grote ongewisse projecten zijn enorm problematisch. Hoe wil je dat er een draagvlak komt voor Europese samenwerking als je toelaat dat Europees geld op zo’n manier wordt uitgegeven?’
Tot op het dubbeltje
Officieel heet het dat de nieuwe mechanismen zoals de vergemeenschappelijking van schuld en de nieuwe tijdelijke inkomstenbronnen eenmalig zijn. Maar tegelijk is het duidelijk dat de Europese Unie de politieke Rubicon is overgestoken. Niet alleen zal het tot 2058 duren eer bepaalde leningen zijn terugbetaald, ook de projecten zelf zullen naar verwachting een stuk langer lopen dan de twee à drie jaar die nu vooropgesteld worden. Bovendien schept het akkoord een precedent waarbij het voor Europese beleidsmakers voortaan gemakkelijker – zelfs verleidelijker – wordt om bij toekomstige crisissen opnieuw collectieve schulden aan te gaan. Schout waarschuwt voor de risico’s van die aanpak. ‘Elk land zal tot op het dubbeltje uitrekenen hoeveel geld naar Brussel gaat en hoeveel er terugkomt. Als die rekening te duur uitvalt voor een belangrijk land als Duitsland, zal de steun voor het Europese project snel afbrokkelen. Dat is een gevaarlijk spel.’
Miguel Otero-Iglesias ziet in het nieuwe akkoord dan weer een opstapje naar meer Europa. Finaal is de EU gedoemd om tot een fiscale unie te vervellen, vindt Otero. ‘De geschiedenis leert dat confederaties niet overleven. Op een bepaald moment wordt elke unie geconfronteerd met shocks of crisissen. En die los je alleen op door een collectief fiscaal antwoord te formuleren. Kijk naar de New Deal in Amerika, of naar Otto Von Bismarck en hoe die het pensioensysteem van Pruisen ontwikkelde. In essentie zijn dat evoluties waarbij een confederale unie federaliseert om haar voortbestaan te garanderen. Dat geldt ook voor de Europese Unie. Als de EU wil blijven bestaan, zal ze onherroepelijk verder moeten federaliseren.’
Klimaatneutraal in 2050
Naast Next Generation EU raakten de lidstaten het ook eens over de volgende Europese zevenjarenbegroting, die vanaf 1 januari 2021 in werking treedt. Waar de eerste baanbrekend is, stelt de tweede eerder teleur. Hoewel de Britten vanaf 1 januari geen bijdragen meer leveren, valt de bestedingsruimte slechts 20 miljard euro lager uit dan de huidige portefeuille. Maar in vergelijking met het Commissievoorstel van 2018 gaat het budget naar onder meer wetenschappelijk onderzoek, innovatie, gezondheid, onderwijs en migratie omlaag. Daarnaast worden de kortingen voor vier van de vijf lidstaten net groter, ondanks de ambitie om daar na de brexit komaf mee te maken.
Bovendien is het nog onduidelijk in welke mate de voorzichtige koppeling tussen geld en respect voor de rechtstaat concrete resultaten zal opleveren. Die schemerzone leidde tot een schizofreen tafereel waarbij de Hongaarse premier Viktor Orban bij zijn terugkeer meteen een kritisch Hongaars nieuwsmedium naar zijn hand zette, terwijl andere leiders victorie kraaiden over de verbinding tussen rechtstaat en centen. Tot slot moet nog blijken in welke mate de ambitie om 30 procent van het budget aan de ecologische transitie uit te geven ook zal resulteren in een klimaatneutrale Europese Unie tegen 2050.
Von der Leyen moest die tekortkomingen erkennen toen ze het Europees Parlement afgelopen donderdag toesprak: ‘Ik begrijp dat dit een bittere pil is.’ Met een ruime meerderheid keurde het Europees halfrond daarop een kritische resolutie goed waarin het grondige aanpassingen vordert. ‘We herinneren de leiders eraan dat dit slechts een onderling akkoord is. We zijn niet van plan om het voorstel blindelings goed te keuren’, luidde het. Aangezien Duitsland het roterend voorzitterschap van de Unie bekleedt en daarom de relaties met het parlement verzorgt, is het aan Angela Merkel en haar entourage om de plooien glad te strijken.
Hoogleraar Europese politiek Hendrik Vos (UGent) gelooft niet dat het tot een bikkelharde confrontatie komt. ‘Zoals gewoonlijk speelt het Europees Parlement aanvankelijk het spel hard. Maar naarmate de tijd verstrijkt stelt het zich doorgaans soepeler op. Hier en daar zullen er nog kleine aanpassingen plaatsvinden, maar substantieel zal het akkoord onder de regeringsleiders waarschijnlijk niet meer veranderen.’
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier
