De vraag van 116 miljard: helpt ontwikkelingshulp, of niet?

Heeft ontwikkelingshulp zijn beste tijd gehad? Ondanks de vele goede bedoelingen heeft noodhulp vaak bijzonder perverse effecten. Ngo’s én ontvangende landen pleiten voor een knip.

‘We kunnen niet langer een beleid bouwen op basis van wat het Westen, Frankrijk of de Europese Unie bereid is te geven. Het werkt niet, het heeft nooit gewerkt en het zal niet werken. (…) Het is niet eerlijk om 60 jaar na onze onafhankelijkheid nog altijd onze gezondheidszorg en ons onderwijs te laten financieren door de generositeit van Europese belastingbetalers. (…) We moeten weg van die mindset van afhankelijkheid, die mindset waarbij we erop rekenen dat Frankrijk ons ondersteunt.’ Toen de Ghanese president Nana Akufo-Addo tijdens het staatsbezoek van de Franse president Emmanuel Macron in december 2017 het woord nam, deed hij veel wenkbrauwen fronsen. In een bevlogen speech zette Afuko-Addo het Afrikaanse continent neer als een bedelaar die ‘met de pet in de hand bedelt om een uitkering’. Afrika moet zich volgens de Ghanese president ‘bevrijden’ van die verstikkende mentaliteit. Hij maakte ook de pijnlijke vergelijking met Zuid-Korea, een land waar ten tijde van de Ghanese onafhankelijkheidsverklaring in 1960 het gemiddelde inkomen lager lag dan in Ghana, maar dat vandaag een van de sterkste economieën van Azië is. Het is bezwaarlijk het discours dat je verwacht van een president van een land dat in 2016 nog meer dan 1 miljard euro aan ontwikkelingshulp incasseerde.

Werkt ontwikkelingshulp? Het is de vraag van 116 miljard, het bedrag dat volgens de OESO in 2016 wereldwijd aan ontwikkelingshulp werd uitgegeven. Want hoewel noodhulp bij natuurrampen of hongersnoden ongetwijfeld mensenlevens redt, blijken veel vormen van ontwikkelingshulp enorme negatieve neveneffecten te hebben. Zeker in landen die veel bijstand ontvangen, ontstaan vaak perverse effecten, vindt Bruno De Cordier, docent humanitair beleid aan de Universiteit Gent en oudgediende van de humanitaire sector. ‘Er zijn landen die de massa’s hulp zowat door de strot geduwd krijgen, waar hulporganisaties elkaar soms letterlijk voor de voeten lopen en vooral bezig zijn met elkaar te beconcurreren. In zulke landen merken we al te vaak dat overheden of rebellengroepen hun verantwoordelijkheid om een sociaal beleid te voeren afschuiven op de externe hulpindustrie.’ Die vaststellingen leiden De Cordier tot de nuchtere conclusie: ‘Eigenlijk doen we er beter aan om alle hulp aan zulke landen stop te zetten, of toch minstens drastisch terug te schroeven.’

Er zijn voorbeelden in overvloed die De Cordiers stellingen staven. Hij noemt de casus Kirgizië, waar hij actief was bij verschillende VN-agentschappen. Sinds 1992 heeft de voormalige Sovjetrepubliek in totaal 7,5 miljard euro aan ontwikkelingshulp gekregen, in de vorm van goedkope kredieten en beurzen. Het is er niet aan te zien. De sociale voorzieningen waarin de Sovjet-Unie voorzag, zijn verkruimeld. De échte levenslijn is vandaag de arbeidsmigratie naar Rusland en Kazachstan, waar honderdduizenden Kirgiezen tegen slechte voorwaarden werken in vaak lamentabele omstandigheden. ‘Al dat ontwikkelingsgeld heeft het land nauwelijks vooruitgeholpen’, zegt De Cordier. ‘Hulpafhankelijkheid is er in de mentaliteit ingesleten. Lange tijd leefde de verwachting, óók bij de overheid, dat de buitenlandse hulporganisaties de sociale taken wel zouden overnemen van de Russen.’

Te weinig expertise

Er zijn zelfs gevallen bekend waarbij ontwikkelingshulp een brandstof bleek voor militaire conflicten. Tijdens de Tweede Sudanese Burgeroorlog (1983-2005) verkocht de Sudanese Volksbevrijdingsbeweging voedselhulp om oorlogswapens, auto’s, huizen en privileges voor officieren te kopen. De rebellenbeweging kon het zich door de massale internationale ondersteuning veroorloven om de landbouw te verwaarlozen en haar eigen macht te versterken. ‘Het lijdt weinig twijfel dat de aanzienlijke hoeveelheden noodhulp en humanitaire hulp zowel de Sudanese burgeroorlog als het lijden van de Zuid-Sudanese bevolking hebben verlengd’, concludeerde de Britse ngo European Sudanese Public Affairs Council. Sinds Zuid-Sudan in 2011 onafhankelijk werd, viel de bevolking ten prooi aan hongersnood, burgeroorlog (sinds 2013) en diepe armoede. ‘Zulke conflicten hebben een kluwen van culturele en politieke oorzaken waarop je als buitenstaander toch geen vat krijgt’, zegt De Cordier. ‘Eigenlijk is het beter om dergelijke conflicten te laten uitrazen, de landen en samenlevingen hun ding te laten doen, en over tien jaar nog eens te gaan kijken. Wie weet, is men dan nog aangenaam verrast.’

Omdat ontwikkelingshulp vooral op nationaal niveau georganiseerd wordt, ontbreekt het vaak aan coördinatie. Daardoor lopen hulporganisaties in sommige landen vrijwel over elkaar. Een klassiek voorbeeld is Kosovo, dat ondanks zijn nauwelijks 1,8 miljoen inwoners meer dan 300 internationale hulporganisaties telt. ‘Sommige landen krijgen gewoon al veel te lang hulp’, zegt Tom De Herdt, voorzitter van het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid in Antwerpen. ‘In landen als Congo zijn de structuren helemaal afgestemd op donors. Je merkt het vooral bij de regeringsvorming: de hoofdtaak van Afrikaanse ministers van Landbouw en Gezondheidszorg is buitenlandse fondsen binnenhalen. Het zijn altijd westers geschoolde figuren die vlot Engels spreken om beter over te komen in het Westen.’

Bovendien bestaat bij ngo’s de neiging om de impact van hun aanwezigheid te onderschatten. ‘Veel Afrikaanse regeringen laten sociale investeringen los, omdat ze zich toch verzekerd weten van enorme financiële steun’, vervolgt De Herdt. ‘Door de massale investeringen in ziekenhuizen en geneesmiddelen wordt de gezondheidssector in sub-Sahara-Afrika volledig scheefgetrokken door westerse spelers. Daardoor slagen Afrikaanse landen er nauwelijks in om zelf een evenwichtig systeem te ontwikkelen. Veel dokters uit arme sub-Saharalanden migreren snel naar meer welvarende streken of landen zodra ze hun opleiding hebben afgerond. ‘

De precaire economische en politieke toestand maakt het moeilijker om in menselijk kapitaal te investeren. ‘Zelfs investeren in onderwijs is in een land als Congo al snel problematisch’, waarschuwt De Herdt. ‘Het is in Congo heel moeilijk te achterhalen of een school in handen van de overheid is. Vaak gebeurt het dat een organisatie een schooltje bouwt, dat daarna wordt overgenomen door een privéondernemer. Die trekt vervolgens het inschrijvingsgeld op en haalt de beste leerkrachten van de andere scholen weg. Daardoor zakt het niveau van de andere scholen en heb je de ongelijkheid uiteindelijk vergroot.’

‘Het fundamentele probleem’, aldus De Herdt, ‘is dat veel donoren te weinig expertise ter plekke hebben.’ Organisaties blijven vaak niet lang genoeg ter plaatse om de effecten van hun acties in te schatten, vindt hij. ‘Je merkt het bij de Britten en de Amerikanen, die tegenwoordig massaal aanwezig zijn in Congo. Ze spreken vaak amper Frans en hebben geen idee van de context. Dan is het niet onlogisch dat veel geld in malafide handen terechtkomt.’

Belgische controle

In België is de evaluatie van het ontwikkelingsbeleid in handen van de Dienst Bijzondere Evaluatie (DBE), een orgaan dat formeel tot de FOD Buitenlandse Zaken behoort maar de facto onafhankelijk werkt. Met slechts 5 voltijdse personeelsleden is de dienst zwaar onderbemand. Ter vergelijking: in de overige OESO-landen telt de evaluatiedienst gemiddeld 14 voltijdse betrekkingen.

Ook Belgische ontwikkelingshulporganisaties zijn doorgaans weinig begaan met de effecten van hun goedbedoelde bezigheden. ‘Hoewel alle actoren het erover eens zijn dat het welzijn van de bevolkingen het einddoel van ontwikkelingsacties is, worden veranderingen op dat vlak zelden geëvalueerd’, concludeert het DBE-jaarverslag van 2017. Volgens de evaluatiedienst ontbreekt het veel Belgische ontwikkelingsorganisaties aan evaluatiecultuur. Voor zover er evaluaties gebeuren, zijn die ‘vooral gericht op effectiviteit en efficiëntie’: worden de vooropgestelde doelstellingen behaald, en wordt er geen belastinggeld over de balk gegooid? Of de ingrepen ook duurzaam zijn, en wat de maatschappelijke effecten zijn, wordt amper onderzocht.

Daardoor is het blijvende effect van veel Belgische ontwikkelingshulp niet gegarandeerd. Projecten waarvoor de financiering afloopt, vallen vaak compleet weg. Ook op het gebied van technologische en ecologische duurzaamheid is de uitkomst van wisselende kwaliteit. Als er al resultaten worden geboekt, is dat volgens de DBE ‘meer de toevallige uitkomst van bepaalde interventies en niet het resultaat van een goed onderbouwde veranderingstheorie’. Bovendien lijken organisaties zich ook nauwelijks te bekommeren over wat de plaatselijke bevolking van hun aanwezigheid denkt. Dat blijkt uit het pijnlijke relaas van een met Belgisch geld gerenoveerd gezondheidscentrum in Benin, dat zelfs na restauratie nauwelijks bezocht werd.

De DBE is ook kritisch voor de manier waarop Belgische ngo’s communiceren over projecten die in het honderd lopen. De huidige organisatiecultuur ‘moedigt (…) niet aan om over mislukkingen of problemen te communiceren. De op resultaten gebaseerde financieringslogica, gekoppeld aan budgetverminderingen, zet de actoren eerder aan om de resultaten van hun acties in het licht te stellen dan om lessen uit het verleden te trekken.’

Wantrouwen

Afbouwen dan maar? ‘Er rust een taboe op het stopzetten van hulp in de ontwikkelingssector’, zegt De Herdt. ‘Ngo’s moeten zich verantwoorden tegenover sponsors en donateurs. Daarom zijn ze in de eerste plaats op zoek naar succesverhalen. Dat maakt het niet interessant om te communiceren over een mislukt project.’ De Herdt wijst ook op de neveneffecten van het Belgische begrotingsbeleid. ‘Organisaties die op overheidssteun draaien, hebben er alle belang bij om hun budgetten volledig uit te geven. Als ze dat niet doen, worden de middelen voor ontwikkelingssamenwerking steevast teruggeschroefd. Op die manier moedigt minister Alexander De Croo (Open VLD) ngo’s aan om al het beschikbare geld uit te geven, zelfs als het project in kwestie geen succes is.’

De Cordier beroept er zich met enige trots op dat hij in zijn periode als humanitair werker een aanzienlijk hulpprogramma liet stopzetten. ‘Ik heb van alles meegemaakt: lokale gouverneurs en lokale partnerorganisaties die bevriende bouwfirma’s voortrokken en bepaalde districten bevoordeelden bij het uitdelen van noodhulp, hulporganisaties die onder druk werden gezet om familieleden aan te werven, lokale autoriteiten die buiten het medeweten van de organisatie allerlei dingen beloofden. In zulke situaties is de stekker eruithalen en met slaande deuren vertrekken vaak het beste wat je kunt doen. Dat wordt te weinig gedaan, ook al krijg je er achteraf best respect voor. Ik ben mijn toenmalige overste nog altijd erkentelijk dat hij mij is blijven steunen toen puntje bij paaltje kwam.’

Bovendien etaleren ook de ‘ontvangstlanden’ steeds vaker een openlijk wantrouwen tegenover de gulle hand van het Westen. Eind december 2017 besloot Pakistan liefst 29 internationaal erkende ngo’s uit te zetten. Ook in landen als Sudan, Somalië en India deinzen lokale overheden er niet voor terug om hulporganisaties die ingaan tegen hun belangen de deur te wijzen. ‘Zulke maatregelen worden vaak breed gesteund door de lokale bevolking’, zegt De Cordier. ‘Vooral ngo’s die normen en waarden propageren die botsen met de plaatselijke gebruiken komen geregeld in moeilijkheden.’

Nochtans twijfelt vrijwel niemand eraan dat ontwikkelingshulp nog altijd broodnodig is. ‘De noden zullen de komende jaren sowieso hoog blijven’, zegt Dirk Jan Koch, professor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking aan de Radboud Universiteit Nijmegen. ‘Het aantal mensen dat honger lijdt, steeg vorig jaar met 30 miljoen. Militaire conflicten en klimaatverandering dreigen de komende jaren voor extra vluchtelingenstromen te zorgen. Dan is het voor mij geen optie om een hele bevolking te laten stikken omdat de plaatselijke overheid het niet goed doet.’ Koch pleit ervoor om de lokale autoriteiten beter in het ontwikkelingswerk op te nemen, ondanks de gebruikelijke gebreken. ‘In elke administratie heb je veranderingsgezinden met wie je aan de slag kunt. Het is soms een hele zoektocht, maar het is de enige manier om succes te boeken.’

Als voorbeeld van een alternatief systeem noemt De Cordier Somaliland, een regio in het noorden van Somalië die sinds 1991 de facto onafhankelijk is. Omdat Somaliland officieel niet erkend wordt, kan het geen geld ontvangen van de DAC-groep, die de grootste donorlanden verzamelt. ‘Daardoor moet de regering andere bronnen van inkomsten zoeken’, zegt De Cordier. ‘En dus worden er projecten gefinancierd door de Somalilandse diaspora, door lokale zakenmensen, religieuze gemeenschappen en beroepsorganisaties. De hele samenleving neemt deel aan het proces. Doordat de regering zonder internationale hulp geen autonome bron van inkomsten heeft, is ze meer rekenschap verschuldigd. Dat is voor mij het model van de toekomst.’