‘De Europese Unie en Oekraïne: niet langer onze buffer, maar onze grens’

Een jaar na de start van de oorlog in Oekraïne analyseert Sven Biscop waar we nu staan.

In juni 2022 kende de EU aan Oekraïne de status van kandidaat-lid toe. Een sterk en in Kiev zeer welgekomen politiek signaal. Maar een land in oorlog kan met symbolen niet volstaan. Als de EU een land onder invasie als kandidaat aanvaardt, moét dat betekenen dat ze meer verantwoordelijkheid opneemt voor het overleven van dat land. Oekraïne was een bufferstaat; het is nu een grensstaat. De EU moet eindelijk een omvattend plan op tafel leggen om Oekraïne militair te steunen over de lange termijn en geleidelijk de hoofdinspanning over te nemen van de Verenigde Staten. Na één jaar oorlog is de tijd voor stapsgewijze beslissingen (een dozijn tanks nu, een dozijn over een maand) al lang gedaan.

Tot Rusland op 24 februari 2022 opnieuw binnenviel (wat ik niet had verwacht), was mijn analyse dat Oekraïne nog jaren een bufferstaat zou zijn. Een buffer is niet per se formeel neutraal. Het is vooral een onafhankelijke staat, die met alle machten waartussen hij gekneld zit werkzame relaties onderhoudt, doch door geen van hen volledig ingepalmd wordt.

Bufferstaat

Zonder het zo te benoemen, is dat hoe de EU Oekraïne behandeld heeft. Tegen beter weten in stemden de Europeanen er in 2008, onder Amerikaanse druk, wel mee in om de deur te openen voor NAVO-lidmaatschap. Dat zou uiteraard een geopolitieke omwenteling zijn. Maar door er geen datum op te plakken, hoopten de Europeanen vermeden te hebben dat dit tot een confrontatie met Moskou zou leiden. In dezelfde zin moedigde de EU nadien wel de Oekraïense wens voor nauwe relaties met Brussel aan, maar zonder exclusiviteit na te streven. Voor de EU kon Oekraïne tegelijk perfect een heel nauwe relatie met Rusland hebben.

Het was Rusland zelf, dat niks minder dan een exclusieve invloedssfeer wou aanvaarden, dat hier een alles-of-niets spel om de totale controle over Oekraïne van maakte. En in plaats van Oekraïne terug in Ruslands baan te lokken door het een stevig economisch aanbod te doen, besloot President Poetin het in 2014 te dwingen door de Krim binnen te vallen.

Zelfs dan gaf de EU de geopolitieke status quo niet op. Hadden alle partijen de Akkoorden van Minsk (bemiddeld door Frankrijk en Duitsland) volledig uitgevoerd, dan had Oekraïne kunnen voortbestaan als bufferstaat. De EU erkende uiteraard de illegale annexatie van de Krim door Rusland juridisch niet, maar de facto zou ze er mee geleefd hebben. In de wereldpolitiek is het eerste doel niet altijd rechtvaardigheid (het feitelijk verlies van de Krim is hoogst onrechtvaardig), maar vrede en stabiliteit. De EU behield dan ook een werkzame relatie met Rusland, de sancties bleven uiteindelijk beperkt, en het wederzijds voordelige energiepartnerschap werd voorgezet.

(Lees verder onder het artikel.)

Hoe fragiel ook, van 2014 tot 2022 leek deze regeling te werken – in de ogen van de EU, die zich bij de niet-uitvoering van Minsk begon neer te leggen. Zeker de energiedeal werkte zo goed, voor beide kanten, dat velen (ikzelf incluis) ervan uitgingen dat Rusland die niet op het spel zou zetten door opnieuw naar de wapens te grijpen. Waarom zou het? De invasie van 2014 was er dan wel niet in gelukt om heel Oekraïne terug in Ruslands baan te trekken, maar Poetin had wel de Krim gegrepen en NAVO-lidmaatschap onmogelijk gemaakt door een gewapende rebellie in het oosten van de Donbas uit te lokken. Dat was helaas een grove onderschatting van het geopolitiek belang van Oekraïne voor Rusland en zijn zelfvertrouwen als grootmacht. Rusland viel opnieuw aan, en de geopolitiek van Europa is daardoor onherroepelijk veranderd.

Grensstaat

Deze keer zijn de EU en de VS almaar verder betrokken geraakt in de Russisch-Oekraïense oorlog, als non-belligerenten. Ze leveren massaal politieke, economische en militaire steun voor de Oekraïense oorlogsinspanning, maar zonder zelf de oorlog in te treden. Als Oekraïne overleeft, dankzij zijn indrukwekkende wilskracht en moed en met Westerse steun, zal het niet langer een bufferstaat zijn. Het is nu al onderdeel geworden van de Westerse veiligheidsarchitectuur, als een grensstaat. Ooit zullen de relaties met Rusland wellicht hersteld worden, maar vanaf nu is Oekraïne ingebed in het Westers politiek en economisch systeem.

Dat was niet de enige optie. In theorie hadden de EU en de VS ervoor kunnen kiezen Oekraïne aan zijn lot over te laten. Net zoals het Westen de invloedssfeer van de Sovjet-Unie niet in vraag stelde toen Moskou in 1956 en 1968 met militair geweld zijn controle over Hongarije en Tsjechoslowakije afdwong. De EU zou daar niet veel bij verloren hebben, want in Oekraïne an sich staan er geen grote Europese belangen op het spel. Je zou zelfs kunnen argumenteren dat non-interventie in 2014 de relatie met Rusland sterk vergemakkelijkt zou hebben, al kan je anderzijds niet weten of dit dan niet nog grotere Russische ambities zou aangewakkerd hebben.

In ieder geval, eens de EU besloot om ondanks de invasie van 2014 door te zetten met een associatieakkoord met Oekraïne, was non-interventie niet langer een optie. Sindsdien heeft de EU zich feitelijk geëngageerd voor het voortbestaan van een onafhankelijk Oekraïne. Daarop terugkomen na de invasie van 2022 zou de betrouwbaarheid van de EU als partner fataal ondermijnd hebben, het zou eerloos geweest zijn en simpelweg onlogisch.

Kandidaat-lid

De EU ging daarentegen nog veel verder en maakte van Oekraïne een kandidaat-lid. Dat was meer een emotionele dan een strategische beslissing. Toen Commissievoorzitter von der Leyen dit eerst voorstelde, waren de meeste EU-regeringen er tegen. Niemand durfde echter riskeren als onvoldoende pro-Oekraïens over te komen door zijn veto te stellen. Alleen Frans president Macron deed nog een poging door een alternatief te lanceren, de Europese Politieke Gemeenschap, maar die kwam er ten slotte tegelijk met, en niet in plaats van, kandidaat-status voor Oekraïne. Acht maanden later moet de EU echter nog altijd een echte strategie bepalen, los van de emotie.

(Lees verder onder het artikel.)

Kandidaat-status in de EU zet meteen een formeel proces in gang. Daarom is het een veel sterker signaal dat Oekraïne  nu deel is van de Westerse veiligheidsarchitectuur dan de NAVO-beslissing in 2008 om ooit eens lidmaatschap aan te bieden. Er is geen precedent: de EU heeft deze status nog nooit toegekend aan een land in oorlog. Wel aan landen die uit een oorlog kwamen, in voormalig Joegoslavië. Die hebben geen formele veiligheidsgarantie gekregen, maar het lijdt geen twijfel dat als er terug oorlog zou uitbarsten op de Balkan, de Westerse machten direct zouden tussenkomen om de vrede af te dwingen (via de EU, de NAVO, de VN of een ad hoc coalitie).

Hoe ver moet de EU dan gaan om het overleven te verzekeren van een kandidaat-lid dat nu in oorlog is? Het moet om te beginnen duidelijk zijn dat het in niemands belang is de toetredingsprocedure te versnellen. Oekraïne is politiek en economisch gewoon niet klaar, zelfs zonder rekening te houden met de vernietigingen van de oorlog. Bovendien impliceert EU-lidmaatschap een collectieve defensiegarantie (artikel 42.7 van het verdrag), dus kan de EU Oekraïne niet effectief lid maken zolang de oorlog voortduurt. Tenzij ze haar non-belligerentie opgeeft en besluit zelf tegen Rusland te gaan vechten.

De vraag is dus: welke strategie kan Oekraïne’s voortbestaan als een onafhankelijke grensstaat garanderen tot het tijdstip waarop zijn eigen leiderschap de massale hervormingen heeft doorgevoerd die EU-lidmaatschap vereist?

EU-belangen en strategie

Strategie is een rationeel proces: doelstellingen worden bepaald in functie van de veilig te stellen belangen, de kosten en baten van de alternatieve handelingswijzes, en de machtsbalans tussen alle betrokken partijen.

Het vertrekpunt van een EU-strategie is dus niet dat Oekraïne het recht aan zijn kant heeft (dat is natuurlijk een feit), noch de verontwaardiging over deze aanvalsoorlog (die is geheel terecht). Het vertrekpunt zijn de eigen belangen van de EU. Haar vitale belangen zijn niet rechtstreeks in het geding: het overleven van de EU zelf hangt niet af van het voortbestaan van Oekraïne. Daarom trekken de EU-lidstaten niet zelf ten oorlog tegen Rusland.

In tegendeel, het is een prioritair belang van de EU  om de oorlog in te dammen en te vermijden dat hij escaleert tot een rechtstreekse grootmachtenoorlog tussen Rusland en het Westen. Want dat zou militaire operaties op veel meer fronten impliceren, met het risico op nucleaire escalatie, wat het overleven van de hele wereld bedreigt. Non-belligerentie handhaven is dus vitaal. Europese leiders zouden er dan ook goed aan doen niet te verklaren dat we eigenlijk al in oorlog zijn met Rusland. Zolang Europeanen, Amerikanen en Russen niet rechtstreeks op elkaar schieten, is dat niet het geval. Dit is een proxy-oorlog.

(Lees verder onder het artikel.)

Het ander prioritair belang van de EU is het voortbestaan van een onafhankelijk Oekraïne op een zo groot mogelijk grondgebied, zodat het een sterke grensstaat blijft. Als Oekraïne valt, krijgen immers Polen, Slovakije, Hongarije en Roemenië nieuwe grenzen met Rusland, wat de Westerse afschrikking en defensie enorm zou compliceren. En hoe meer Rusland zijn tanden breekt op Oekraïne, hoe minder het in staat zal zijn tot agressie of inmenging in andere landen. Omgekeerd zou een victorieus Rusland Oekraïne als springplank kunnen zien voor verdere zetten in de regio van de Zwarte Zee (waar ook Moldavië kandidaat EU-lid is) en de Middellandse Zee.

Deze twee EU-belangen moeten tegen elkaar afgewogen worden. Het is natuurlijk uitermate wenselijk dat Oekraïne heel zijn grondgebied bevrijdt en terugkeert naar de grenzen van voor 2014. Maar dat is niet strikt noodzakelijk om er een sterke grensstaat van te maken. Als de bevrijding van de laatste vierkante meter Oekraïens grondgebied een groot risico op escalatie zou veroorzaken, zou dit zelfs tegen het EU-belang kunnen ingaan.

De EU-strategie moet daarom ook rekening houden met wat haalbaar en waarschijnlijk is, gelet op de machtsbalans tussen Oekraïne en Rusland. Vermits Moskou nog heel wat militair potentieel kan mobiliseren, kan het momenteel zijn offensieve operaties voortzetten. De Oekraïense troepen leren voortdurend, maar de Russen ook. Het kan dus helaas niet helemaal uitgesloten worden dat een nieuw Russisch offensief opnieuw meer Oekraïens grondgebied verovert. Zelfs als Oekraïne erin lukt om verdere aanvallen af te slaan, en door tegenaanvallen Rusland hopelijk verder terugduwt, is het evenmin uitgesloten dat eens Rusland in het defensief gaat en zich ingraaft, het voor onbepaalde tijd kan vasthouden aan het gros van zijn veroveringen.

Een EU-plan voor militaire steun

De absoluut eerste prioriteit is dan ook om Oekraïne te voorzien van het militair materieel dat het nodig heeft om de lijn te houden in de komende weken en maanden en verder groot gebiedsverlies te voorkomen. Dat is niet alleen belangrijk, maar ook dringend: het vergt nu zware wapens, die Oekraïne onmiddellijk kan inzetten, in voldoende aantallen om elk Russisch offensief tot stilstand te vechten.

(Lees verder onder het artikel.)

De tweede prioriteit is te verzekeren dat Oekraïne zijn militaire operaties op langere termijn kan volhouden – maanden en jaren. Dat betekent offensieve operaties om zijn grondgebied te bevrijden indien militair mogelijk. Minstens betekent het echter dat Oekraïne zijn defensieve operaties moet kunnen volhouden tot Rusland vaststelt dat verdere aanvallen zinloos zijn en tot het defensief overgaat.

Het is te betreuren, maar begrijpelijk, dat de militaire steun tot nu toe mondjesmaat is toegekend. Aanvankelijk was het Westen erg terughoudend om zware wapens te leveren, omdat het escalatie door Rusland vreesde en Oekraïne’s vechtkracht zwaar onderschatte. Het loutere feit dat Oekraïne zich niet heeft laten verslaan, en ook de systematische Russische oorlogsmisdaden, zetten de EU en de VS ertoe aan om hun steun op te drijven. Bovendien heeft Rusland het geweld tegen Oekraïne al zodanig geëscaleerd dat er weinig reden tot terughoudendheid overblijft, zolang de grens tussen non-belligerentie en belligerentie niet overschreden wordt.

In intense gevechten is de attritie enorm. Met honderd tanks bijvoorbeeld (zoveel zijn er in eerste instantie aan Oekraïne beloofd), win je geen oorlog tegen Rusland. Het is goed mogelijk dat die na enkele grote acties bijna allemaal uitgeschakeld zijn. Gaat het Westen ze dan vervangen? Heeft het daartoe überhaupt de capaciteit? De tijd voor stapsgewijze beslissingen is echt al lang voorbij.

De EU moet dringend een omvattend plan opstellen voor de levering van militair materieel aan Oekraïne over de komende weken, maanden en jaren. Dat vergt gemeenschappelijke defensieplanning met Oekraïne, zodat de Oekraïense noden en de Europese defensie-industrie op elkaar afgestemd kunnen worden. Tegelijk moeten de EU-lidstaten hun eigen militaire voorraden aanvullen. In afwachting van zo’n plan moeten ze misschien toch ernstig overwegen om uitrusting van hun eigen operationele eenheden aan Oekraïne over te dragen, gelet op de urgentie en de absolute noodzaak dat Kiev nu standhoudt, op de zeer korte termijn. Vermits de Russische inzetbare eenheden opgeslorpt zullen worden door de oorlog tegen Oekraïne, lopen EU- en NAVO-leden niet echt een groot risico als ze dat zouden doen.

Dit is veel meer een Europese dan een Amerikaanse verantwoordelijkheid. Oekraïne grenst aan de EU, dus als het valt, zullen het EU-lidstaten zijn die een langere grens zullen delen met een agressief Rusland – niet de VS. Het is echt niet aanvaardbaar dat de Oekraïense oorlogsinspanning staat of valt met de Amerikaanse militaire steun, terwijl als de Europeanen hun leveringen morgen zouden stopzetten, dat weinig impact zou hebben. De Amerikaanse steun zou trouwens kunnen afnemen, afhankelijk van de binnenlandse politieke ontwikkelingen daar. Daarom moet de EU geleidelijk de hoofdinspanning overnemen van de VS. Ze is daartoe bovendien goed uitgerust: het Europees Defensiefonds en de Europese Vredesfaciliteit zijn precies de instrumenten (die de NAVO niet heeft) om een grootschalige militair-industriële inspanning op te zetten. Zo’n plan gaat dan over honderden in plaats van tientallen tanks, om bij hetzelfde voorbeeld te blijven.

De Amerikaanse bijdrage blijft onontbeerlijk, met name op gebied van inlichtingen. Ook de Amerikaanse nucleaire paraplu is vitaal, om escalatie af te schrikken en dus non-belligerentie te handhaven. Maar het gros van de conventionele militaire steun: dat is de taak van Europa.

Bevroren conflict of fragiele vrede?

Langdurige militaire steun zal nodig zijn ongeacht de afloop van de oorlog. Een volledige overwinning voor Oekraïne is helaas onwaarschijnlijk. Als Oekraïne Rusland in het defensief kan dwingen (hopelijk langs een front dat terug meer naar het oosten geduwd is) en beide partijen elkaar minstens tijdelijk tot stilstand vechten, ontstaat er misschien een opportuniteit voor onderhandelingen. Dat zou een wapenstilstand kunnen opleveren of misschien zelfs een vredesverdrag. Alles zal afhangen van hoe beide kanten de militaire machtsbalans en de kans op nieuwe overwinningen op het slagveld inschatten, en van hun wil om een compromis te sluiten over grondgebied. Een vredesakkoord betekent wederzijdse toegevingen en dus gebiedsafstand door Oekraïne: een onrechtvaardigheid, maar wellicht de prijs voor vrede en stabiliteit. De oorlog zou echter ook een bevroren conflict kunnen worden, zonder enig akkoord, maar met een voortdurend risico op nieuw wapengeweld.

(Lees verder onder het artikel.)

In al deze scenario’s zal Oekraïne een sterk conventioneel leger in stand moeten houden, om een derde Russische invasie af te schrikken. Zelfs een eventueel formeel vredesakkoord zou wel eens erg fragiel kunnen zijn.

Een echt vredesakkoord zou de deur openen voor effectief EU-lidmaatschap, mits de heropbouw wordt ingezet (waarin de EU zeker het voortouw moet nemen) en Oekraïne zelf de nodige hervormingen voltooit. De Westerse machten hoeven echter niet te wachten op effectief lidmaatschap om zo’n vredesakkoord te garanderen. Als er een vrede getekend wordt, zouden Europese en Amerikaanse troepen wel Oekraïne kunnen binnenmarcheren. Dat zou de sterkst mogelijk afschrikking zijn tegen een Russische schending van een akkoord: non-belligerentie zou dan immers geen optie meer zijn. Loopt het echter toch op een bevroren conflict uit, dan zou de toekomst wel eens heel erg op het heden kunnen lijken.

Besluit

Had oorlog in 2022 vermeden kunnen worden? Het Westen heeft er goed aangedaan om eind 2021 onderhandelingen met Poetin te aanvaarden, al had hij de “crisis” die zogezegd opgelost moest worden natuurlijk zelf gecreëerd. Maar dat legde de bal terug in Poetins kamp, die daarop zo’n onrealistische eisen op tafel legde (het kwam erop neer dat de NAVO zich zelfs uit zijn eigen lidstaten militair moest terugtrekken) dat ze totaal ongeloofwaardig waren. Niettemin was het misschien een tactische vergissing van het Westen om de optie van een formeel neutraal Oekraïne (en dus het terugdraaien van de NAVO-beslissing van 2008) meteen af te wijzen. Dat lag op dat moment sowieso niet op tafel, dus het was een relatief kleine toegeving geweest, die heel misschien de optie opengehouden had dat Rusland zou aanvaarden dat Oekraïne een bufferstaat zou blijven. Het is echter ook heel goed mogelijk dat Poetin al heel vroeg besloten had om hoe dan ook tot oorlog over te gaan – misschien zelfs voor het begin van de onderhandelingen.

Door ten oorlog te trekken, heeft Rusland de geopolitieke status quo gewijzigd. In zijn eigen nadeel, zeer waarschijnlijk, want het Oekraïne dat overleeft, op welk grondgebied dan ook, zal afgesloten zijn van elke Russische invloed, als grensstaat van het Westen in plaats van als buffer tussen het Westen en Rusland. De Oekraïners, burgers en soldaten, betalen het gelag voor die geopolitieke gok.

De EU dacht dat ze de geopolitiek herontdekt had. Toen von der Leyen in 2019 aantrad, verkondigde ze dat zij een “geopolitieke Commissie” zou leiden. In werkelijkheid denkt de EU zelden of nooit expliciet na over de geopolitieke implicaties van haar beslissingen. Tot op vandaag is er geen echte discussie over wat de kandidaat-status van Oekraïne betekent voor de geopolitiek van de EU. De EU en haar lidstaten moeten eindelijk eens beseffen dat strategie niet impliciet kan blijven: wie zijn doelstellingen niet definieert, zal ze ook niet bereiken.