‘Belang van onderzeese kabels staat in schril contrast met hun gebrekkige bescherming’

‘Het internationaal zeerecht schiet tekort om op te treden tege de recente sabotage aan een aantal onderzeerse internetkabels’, schrijft Frederik Rogiers (UGent).

Het Chinese schip Yi Peng 3 beroert ondertussen al enkele weken de gemoederen. Het schip wordt ervan verdacht twee onderzeese kabels in de Baltische Zee beschadigd te hebben en ligt sindsdien voor anker tussen Zweden en Denemarken. De Yi Peng 3 wordt in de gaten gehouden door de marine van verschillende NAVO-lidstaten en op een bepaald moment werd het zelfs omringd door schepen van Denemarken, Duitsland en Zweden.

Wat zegt het internationaal recht over de beveiliging van onze onderzeese kabels? En kan er opgetreden worden tegenover schepen die verdacht worden deze beschadigd te hebben? In de huidige omstandigheden, getekend door een steeds assertiever maritiem Rusland, de sabotage van de Nord Stream-pijpleidingen en de passage van de Newnew Polar Bear, verdienen de juridische opties in dit kader minstens wat extra aandacht.

Wat voorafging…

De Yi Peng 3 verliet oorspronkelijk de Russische haven Ust Luga op 15 november 2024. Twee dagen later, op zondag 17 november 2024, liet het schip zijn anker vallen rond 9 uur ’s avonds lokale tijd, maar ging het door met varen. Het schip voer toen nabij de BCS-kabel tussen het Zweedse Gotland en Litouwen, die tijdens de passage van de Yi Peng 3 beschadigd raakte. Op 18 november 2024 kruiste het schip vervolgens de 1.200 kilometer lange C-Lion1-kabel tussen Duitsland en Finland, die eveneens stuk ging. Sinds dinsdagavond 19 november 2024 ligt het schip voor anker in het Kattegat, de zeestraat tussen Zweden en Denemarken, waar het afwisselend door schepen van Denemarken, Zweden en Duitsland in de gaten gehouden wordt. Duitsland en Finland spraken in een gezamenlijk statement ondertussen reeds van sabotage en stelden dat het beveiligen van onze onderzeese kritieke infrastructuur van vitaal belang is voor het beschermen van onze Westerse samenleving.

Het belang van onderzeese kabels

Wat dat laatste betreft, sloegen de Duitse en Finse ministers alvast de nagel op de kop. In tegenstelling tot het lang wijdverspreide idee dat het grootste deel van onze telecommunicatie via satelliet verloopt, passeert meer dan 95% van onze mails, financiële transacties, overheidshandelingen en online aankopen eigenlijk via glasvezelkabels op de bodem van de oceaan. In de financiële sector alleen vervoeren onderzeese kabels dagelijks meer dan 10 biljoen dollar aan financiële transfers.

Dit belang voor onze samenleving zal enkel blijven toenemen, gezien de steeds groeiende vraag naar data en de uitbreiding van clouddiensten en 5G-netwerken. Bovendien verlopen ook diplomatieke en militaire communicatie vaak via onderzeese kabels, waardoor beschadiging van dergelijke kabels zelden zonder gevolgen blijft. Zo daalde het aantal Amerikaanse dronevluchten in Irak in 2008 van enkele honderden naar een paar tiental ten gevolge van breuken in verschillende onderzeese kabels tussen Egypte en Italië.

De bescherming van onderzeese kabels vanuit internationaalrechtelijk perspectief

Gezien het cruciale belang van onderzeese kabels zou men een uitgebreid en doeltreffend beschermingsregime verwachten. Spijtig genoeg werd het internationaal zeerecht dienaangaande echter ontwikkeld op het moment dat veel internationale communicatie en transacties via satellieten verliepen, met als gevolg dat het toonaangevende VN-Zeerechtverdrag van 1982 slechts zeer beperkte bepalingen hieromtrent omvat.

Voor de bescherming van onderzeese kabels dient een onderscheid gemaakt te worden: werd de schade toegebracht binnen dan wel buiten de territoriale zee, die loopt tot maximaal 12 zeemijl (ongeveer 22 km) uit de kust? Binnen de territoriale zee beschikt de kuststaat over soevereiniteit en is men gemachtigd om de bescherming van onderzeese infrastructuur te reguleren. Het opzettelijk toebrengen van schade aan onderzeese kabels binnen de territoriale zee kan – gelet op de bedreiging van de veiligheid en orde van de kuststaat – daarenboven ook gezien worden als een schending van het principe van onschuldige doorvaart dat buitenlandse schepen in deze zone genieten, waardoor de kuststaat bevoegd is om het schip in kwestie tot stoppen te brengen, aan boord te gaan en aan te houden.

De situatie wordt ingewikkelder in de exclusieve economische zone (EEZ; tot maximaal 200 zeemijl of ongeveer 370 km uit de kust), waar de schade in casu werd veroorzaakt. Aangezien de kuststaat hier enkel over soevereine rechten beschikt met betrekking tot de exploitatie van natuurlijke rijkdommen, offshore energie en de bescherming van het mariene milieu, kan men hier geen regels uitvaardigen met betrekking tot onderzeese kabels. Ook in de EEZ komt het namelijk aan elke staat toe om onderzeese kabels te leggen, overeenkomstig de vrijheden van de volle zee, en geldt tevens de vrijheid van scheepvaart, die veel verder reikt dan het regime van onschuldige doorvaart in de territoriale zee. De kuststaat is dus enkel in staat om in te grijpen als er een inbreuk wordt gepleegd op zijn beperkt geformuleerde soevereine rechten.

Zelfs als er gedrag wordt gesteld dat niet lijkt te stroken met enkele overkoepelende beginselen van toepassing in de EEZ en op volle zee (‘peaceful purposes’, ‘due regard’), dient namelijk de exclusieve jurisdictie van de vlaggenstaat – waar slechts zeer beperkte uitzonderingen op bestaan – gerespecteerd te worden. Voor wat de bescherming van onderzeese kabels in de EEZ en op volle zee betreft, worden staten aangesloten bij het VN-Zeerechtverdrag weliswaar verplicht om wetten en regelgeving vast te leggen om schade aan onderzeese kabels door hun eigen schepen te bestraffen, maar de afdwinging van deze regelgeving komt enkel toe aan de vlaggenstaat. Het hoeft dan ook weinig te verbazen dat Denemarken en Zweden sinds eind november duchtig aan het onderhandelen zijn met China om toegang te verkrijgen tot de Yi Peng 3 met het oog op verder onderzoek en eventuele maatregelen.

Creatieve oplossingen?

Juristen zouden echter geen juristen zijn als ze niet occasioneel een creatieve oplossing uit hun hoed trachten te toveren om een netelige kwestie aan te pakken. Er bestaan een paar pistes om de voorliggende problemen te omzeilen, maar het moet gezegd dat de kaarten allesbehalve ideaal liggen. Teruggrijpen naar een oud verdrag van 1884 inzake de bescherming van onderzeese telegraafkabels, dat wel voorziet in mogelijke inspectie van schepen die verdacht worden van het beschadigen van onderzeese kabels, blijkt in deze casus bijvoorbeeld geen optie, aangezien China geen verdragspartij is.

Een teleologische interpretatie van het recht van iedere staat om onderzeese kabels te leggen, kan op zijn beurt weliswaar suggereren dat staten ook over de bevoegdheid beschikken om deze te beschermen, maar verduidelijkt nog steeds niet welke handelingen men precies kan stellen en lijkt bovendien geen aanhouding van een schip after the fact – nadat er reeds schade is toegebracht aan een onderzeese kabel – te verantwoorden.

De theorie van de noodzaak of het zogenaamde protective principle in het internationaal recht zou eveneens aangevoerd kunnen worden om de uitoefening van jurisdictie te rechtvaardigen bij gebrek aan een conventionele rechtsbasis, maar dit is ook op zijn best discutabel. Ook onder staten heerst nog lang geen eensgezindheid. Waar de Finse Minister van Defensie na het incident nog stelde dat men lang te terughoudend geweest was in gevallen van schade aan onderzeese infrastructuur, stelde diens Estse collega dat het aan boord gaan van schepen buiten de territoriale zee ook onder dergelijke omstandigheden geen optie was onder het huidige internationaal recht.

Hoe moet het verder?

Het lijkt er dus op dat er slechts kan worden teruggevallen op de in het VN-Zeerechtverdrag vermelde verplichting voor elke vlaggenstaat om wetgeving aan te nemen die schade aan onderzeese kabels door opzettelijke daden of nalatigheid bestraft, waardoor enkel China iets over dit voorval te zeggen heeft en eventuele maatregelen kan nemen. Andere staten zouden weliswaar een zaak kunnen aanspannen indien men meent dat China zijn internationaalrechtelijke verplichtingen niet nakomt, maar dit leidt onvermijdelijk tot lange, omslachtige procedures die vandaag geen concrete oplossing bieden.

Aangezien dit in de huidige omstandigheden niet de meest aangewezen optie lijkt, proberen de betrokken staten voorlopig via overleg met China tot een bevredigende uitkomst te komen. Zolang China geen toestemming verleent om aan boord te gaan, biedt het internationaal zeerecht echter geen pasklare oplossingen en kan de Yi Peng 3 – ondanks de ingelaste pauze in het Kattegat – in principe onverstoord zijn reis voortzetten.

Elke mogelijke actie die ondernomen zou worden tegen de Yi Peng 3 zou op zijn minst juridisch omstreden zijn, en het feit dat verschillende bronnen weliswaar gewezen hebben op de onwaarschijnlijkheid van een ongeluk, doch nog niet met zekerheid spreken van sabotage, maakt het risico enkel groter.

Conclusie

Als de zaak van de Yi Peng 3 opnieuw één ding duidelijk gemaakt heeft, is het wel dat het huidige internationaalrechtelijk kader aangaande de bescherming van onderzeese infrastructuur zwaar tekort schiet. Zowel op vlak van preventie en bescherming, als op vlak van interventie en bestraffing biedt het internationaal zeerecht geen waterdichte oplossingen, met netelige situaties zoals de voorliggende casus tot gevolg.

Deze tekortkomingen komen niet voor het eerst aan het licht. Occasioneel roepen onderzoekers op tot nieuwe verdragen of pleiten politici voor meer samenwerking, maar die eerste piste lijkt op dit moment weinig realistisch en de tweede optie blijft – zeker in het huidige politieke klimaat – gepaard gaan met onvermijdelijke beperkingen.

In de praktijk moet wel erkend worden dat de NAVO-bondgenoten hun patrouilles en activiteiten op zee hebben opgeschaald, en men is er  – in tegenstelling tot wat het geval was met de NewNew Polar Bear vorig jaar – ook in geslaagd om de Yi-Peng 3 voor anker te doen gaan in het Kattegat, in afwachting van verder onderzoek. Alles wijst er echter op dat frequente patrouilles en voldoende assertiviteit ook in de toekomst nodig zullen blijven om de bescherming van onze onderzeese infrastructuur te waarborgen.

Aangezien het huidige internationaal zeerecht geen onbetwistbare antwoorden biedt, blijkt het aanhouden van een duidelijke statenpraktijk – dat op doelgerichte wijze kan aanhaken bij bestaande juridische bepalingen, beginselen en concepten en zo het internationaal recht als levend instrument kan beïnvloeden – eens te meer van cruciaal belang.

Frederik Rogiers is assistent en doctoraatsonderzoeker aan de Faculteit Recht en Criminologie van de UGent. In zijn onderzoek ligt de focus op maritieme veiligheid en militaire activiteiten op zee.