‘Verder verloop betonstop? Het lijkt wel alsof de bebouwde oppervlakte heilig is verklaard’

‘Wetten zijn als worsten. Je weet beter niet hoe ze gemaakt worden.’ Ook in ons volgebouwde stuk ‘land aan het Noordzeestrand’ blijven Otto Von Bismarck’s woorden verrassend actueel. Al zeker wanneer het gaat over de totstandkoming van de Vlaamse decreten inzake de ruimtelijke ordening, schrijft Hendrik Schoukens.

Neem nu de recente ‘Codex-trein’, die eind 2017 doorheen het Vlaams Parlement raasde. Met die trein moet die vermaledijde betonstop eindelijk realiteit worden. Maar die trein lijkt de verkeerde wissel te hebben genomen. Want hij dendert nietsvermoedend richting een Vlaams landschap waarin de planlogica en EU Milieurichtlijnen opnieuw vlot aan de kant worden geschoven. Met alle gevolgen van dien voor de weinig overgebleven open ruimte die ons nog rest.

Betonstop als neologisme

Het kan verkeren. Tot enkele jaren terug deed het woord ‘betonstop’ enkel bij doorwinterde open ruimte-liefhebbers een belletje rinkelen. Ondertussen is het concept in sneltreinvaart deel gaan uitmaken van onze dagelijkse woordenschat. Met maar liefst 6 hectare aan dagelijks open ruimte-verlies staat het verkavelde Vlaanderen aan de kop binnen Europa. Onze Vlaamse Regering kwam in december 2016 eensgezind tot het besluit dat het zo niet verder kon. De betonstop schopte het tot één van de steunpilaren van het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen.

Maar de soep wordt niet zo heet gegeten als ze wordt opgediend. Men heeft een gefaseerde aanpak voor ogen: tegen 2025 wil men de ruimte-inname laten dalen tot 3 hectare per dag. De echte betonstop – een open ruimte-inname van 0 hectare per dag – zal pas in 2040 worden bereikt.

Nu goed, Rome wasn’t built in a day. En de Vlaamse verkavelingsdrang kan je ook niet op een-twee-drie laten verdwijnen, zo leek het niet onredelijke uitgangspunt. Op het eerste zicht lijkt die gefaseerde betonstop goed geholpen door de Codex-trein, die eind 2017 door het Vlaamse Parlement werd goedgekeurd. In het decreet lezen we interessante ideeën over ruimtelijk rendement en ruimtelijke beleidsplannen. Maar schijn bedriegt. Bismarck’s quote loert nadrukkelijk om de hoek wanneer we dieper in die Codex-trein, een mastodont-decreet met maar liefst 200 artikelen, beginnen te grasduinen.

Een nieuw rondje dure planning?

Eerste halte vormen de zogenaamde ruimtelijke beleidsplannen. Volgens de Vlaamse decreetgever het logische vervolgstuk op de structuurplannen. U kent die dure plannen wel. Ze staan bol van mooie principes maar liggen in menig gemeentehuis stof te vergaren. Een kronkel in de wetgeving maakt immers dat deze plannen door een bestuur niet als weigeringsgrond voor een vergunningsaanvraag konden worden gebruikt.

Het hemelsbreed verschil tussen woord en daad, zo kenmerkend voor het Vlaams ruimtelijk beleid, vindt daar zijn oorsprong.

Het is positief dat de nieuwe ruimtelijke beleidsplannen een meer flexibele aanpak mogelijk maken, die zowel een lange termijn-visie als operationele beleidskaders kan omvatten. Het is eveneens positief dat men niet langer uitsluit dat die beleidsplannen kunnen doorwerken naar het concrete vergunningenbeleid. Maar het blijft opmerkelijk hoe weinig inhoudelijke sturing aan de gemeenten en provincies wordt gegeven voor de verdere invulling van die beleidsplannen.

Men zou minstens verwachten dat inspraak en milieueffectenrapportage de kernpijlers vormen van dit nieuwe instrument. Science-based policy making, zoals men dat zo mooi placht te noemen. Maar niet zo binnen de Codex-trein. Het decreet blaast warm en koud tegelijk. Dit terwijl het toch common sense zou moeten zijn om zo’n beleidskaders, die bijvoorbeeld uitspraken doen over nog te ontwikkelen bedrijvenzones en lange termijn-visies, te steunen op een gedegen, objectief opgesteld milieueffectenrapport, waarin ook alternatieven zijn bekeken. Of laat men de burger liever in de kou over de concrete effecten van zo’n plannen op de Vlaamse milieudoelstellingen? Men begeeft zich – niet voor het eerst – in een juridisch mijnenveld. De EU Milieurichtlijnen zouden hier wel eens roet in het eten kunnen gooien.

‘Appartementisering’ zonder visie?

Bij de regels inzake ruimtelijk rendement blijkt bovendien dat Vlaanderen een meer planmatige aanpak van de betonstop au fond niet genegen is. De bestaande plannen van aanleg bevatten vaak nog een rist bestemmingsvoorschriften die te weinig ruimte laten voor nieuwe ideeën als kernverdichting en bouwen in de hoogte. Nochtans zijn het net die principes die de betonstop dichterbij moeten brengen. Om die reden staat de Codex-trein toe om af te wijken van bepaalde plan- en vergunningsvoorschriften die meer dan 15 jaar oud zijn. Een redeneertrant die niet onlogisch lijkt.

Zoals eerder al gesteld door Guy Vloebergh en Tom Coppens in De Standaard van 3 maart 2018, kan deze regeling echter meer kwaad dan goed doen. Want ondanks de beperkte waarborgen die worden voorzien, spreekt er geen duidelijke ruimtelijke visie uit. Men geeft de mogelijkheid om op ad hoc-basis af te wijken van bestaande bouwvoorschriften, een gekend ‘recipe for disaster‘ binnen de Vlaamse stedenbouwwetgeving. De gevolgen ervan kan u op vandaag in heel Vlaanderen zien.

In heel wat dorpen grijpt de verwoede ‘appartementisering’ – nog zo’n nieuw woord – overigens wild om zich heen. Men snakt er net naar een meer planmatige, gedragen aanpak van de kernverdichting. Een benadering die wordt afgetoetst aan de lokale draagkracht. Op heden leeft immers vaak het gevoel dat het de projectontwikkelaars zijn die de lead nemen. De nieuwe regeling lijkt die vrees te bevestigen en zal, paradoxaal genoeg, net tot meer weerstand en contestatie leiden.

Bye bye, resterende waardevolle landschappen?

Maar de hoofdvogel inzake ruimtelijk non-beleid wordt ongetwijfeld afgeschoten door de aanpak van de landschappelijk waardevolle gebieden. Want – knippert u alvast even met de ogen – de Vlaamse parlementsleden van de meerderheid vinden het ongehoord dat de rechters in het verleden erg strikt toekeken op projecten die de landschappelijke waarde van deze landbouwgebieden in het gedrang brachten. In bepaalde gevallen gebeurde het zelfs dat de Raad van State of de Raad voor Vergunningsbetwistingen enkele vergunningen voor landschapsverstorende constructies, zoals loodsen en serres, vernietigden. Wereldvreemde rechters, toch?

Om die strikte toetsing te omzeilen, herschreef men de voorschriften in het decreet. Handig, want zo diende men niet voor elk gebied een apart plan- en inspraakproces te doorlopen, wat tot bijkomende vertragingen had kunnen leiden. 300.000 hectaren landschappelijk waardevol gebied worden met één decretale pennentrek vogelvrij verklaard. In Vlaanderen kan het! Zelfs zonder onderzoek van de milieueffecten van zo’n pennentrek.

Herontwikkeling binnen bestaande constructies was nochtans één van de expliciete uitgangspunten van het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Maar dit geldt blijkbaar niet bij landbouwbedrijven, waarvan er nochtans heel wat leeg staan. Voor de moeilijke verstaander: verwacht u maar aan heel wat nieuwe betonnen loodsen en stallen in landschappelijk waardevolle gebieden. Mits een groenscherm zullen zo’n gebouwen allicht makkelijker vergunbaar zijn. Het betreft overigens géén alleenstaand geval. Ook de vele zonevreemde commerciële tuincentra die ons land rijk is, kunnen in de toekomst verder uitbreiden. En het plaatsen van hobbystallen wordt ook vergemakkelijkt, waardoor het landbouwgebied weer een beetje minder landbouwgebied wordt. Leve de verdere verpaarding van ons landschap.

De burger als lastpost?

Gelukkig is daar nog die wakkere burger, zou je haast denken. Die kan immers, waar nodig, het bedenkelijke ad hoc-beleid een halt toe roepen bij de rechter. Maar ook dat is buiten de Codex-trein gerekend. Want die stelt nu dat wanneer burgers hebben nagelaten om een bezwaar in te dienen tegen een vergunningsaanvraag tijdens de inspraakprocedure, zij ook niet langer naar de rechter kunnen stappen. Want, zo luidt de redenering, ook de burger heeft zo z’n plichten. Nu bestaat er dus ook een inspraakplicht. Alsof vele burgers nu doelbewust een openbaar onderzoek ‘skippen’ om bij de rechter plots het grote geschut boven te halen. De burger wordt hier niet als partner benaderd maar als lastpost. En lastposten die leggen we liefst op alle mogelijke manieren het zwijgen op, zo leek de redenering. Jammer voor burgers die minder thuis zijn in de stedenbouwwetgeving.

A la tête du client?

Maar zelfs wanneer die burger uiteindelijk tot bij de rechter geraakt, kan hij of zij niet op beide oren slapen. Want de Codex-trein stelt dat bestaande bedrijven, wiens vergunning wordt geschorst door een administratieve rechter, niet meteen de deuren moeten sluiten. Dit zou pas het geval zijn wanneer diezelfde rechter voor een tweede maal (!) tot dit besluit komt. Het betreft hier een variant op de zogenaamde ‘Lazarus’-theorie, die inhoudt dat wanneer een rechter een vergunning die in beroep is verleend, vernietigt, bijvoorbeeld omdat zij strijdt met de ruimtelijke bestemming, de vergunning verleend in eerste aanleg kan herleven.

Kafka voor gevorderden. Pittig detail. De Vlaamse minister Joke Schauvliege is de voorbije jaren herhaaldelijk op de vingers getikt voor haar lakse benadering van bedrijven die blijven exploiteren ondanks een eerder geschorste vergunning. In bepaalde van die zaken werd een vergunning maar liefst vier maal (!) door de Raad van State geschorst vooraleer de minister handhavend wou optreden. Seeing is believing!

Bismarck zou zich in zijn graf omdraaien wanneer hij zou merken dat er ter elfder uren overigens nog een amendement in de Codex-trein is geslopen die binnen ontginningsgebieden ook de deur open zet voor het verwerken van bouw- en sloopafval. Het amendement lijkt op maat te zijn geschreven van een bedrijf wiens eerdere vergunningen net op dit specifieke punt zijn gesneuveld bij de Raad van State. Ruimtelijke planning in functie van individuele dossiers, il faut le faire.

Betonstop via de rechtbank?

De decreetgever geeft inzake betonstop dus vooralsnog niet thuis. Van een uitdoofbeleid voor bepaalde, beleidsmatige ongewenste vormen van lintbebouwing en zonevreemd gebruik, valt weinig terug te vinden. Het lijkt wel alsof de bebouwde oppervlakte heilig is verklaard. Maar vergt de realisatie van de betonstop ook niet dat in bepaalde gevallen bijkomende open ruimte wordt gecreëerd en dus bepaalde constructies op termijn worden afgebroken?

Er komt gelukkig nog een tweede decreet aan, het zogenaamde ‘Instrumentendecreet’. En dat decreet zal voorzien in nieuwe instrumenten, zoals de verhandelbare ontwikkelingsrechten, die volgens sommigen ervoor zullen zorgen dat de betonstop zichzelf zal financieren. Maar de verderzetting van het ad hoc-beleid zal ook het verlenen van die bouwrechten bemoeilijken. Want kan iemand nog nagaan wat nu juist de wettelijke baseline is in een bepaald gebied wanneer er een wetgevend kader bestaat dat gekenmerkt wordt door uitzonderingsbepalingen?

Gerechtelijke acties tegen de Codex-trein zijn niet bij voorbaat kansloos. De systematische omzeiling van de planlogica staat haaks op de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie met betrekking tot milieueffectrapportage voor plannen. Zomaar via decreet waardevolle gebieden open stellen voor bijkomende bebouwing of andere activiteiten lijkt niet mogelijk zonder voorafgaand plan-MER, hetgeen men hier heeft nagelaten. De inperking van de beroepsrechten voor burgers valt moeilijk te verenigen met enkele internationale milieuafspraken. En ook de afzwakking van de rechtsbescherming is op juridisch drijfzand gegrondvest.

Het mag duidelijk zijn: als de betonstop ooit realiteit wordt, zal dat in de eerste plaats de resultante zijn van de acties van kritische burgers, milieuverenigingen en actiecomités.

Het doet wat denken aan de visie van Albert Camus. In zijn bekende werk Homme revolté stelde die dat ‘in zijn opstand (…) de mens op zijn beurt een grens (stelt) aan de geschiedenis. Bij die grens ontstaat de belofte van een waarde’. Die waarde is in Vlaanderen de belofte van betere ruimtelijke ordening en meer open ruimte. Nu meer dan ooit.