Topmagistraat André Alen neemt afscheid: ‘Ze zullen denken dat ik een revolutionair geworden ben!’

Bij zijn pensioen als voorzitter van het Grondwettelijk Hof neemt André Alen geen blad voor de mond. Een van de schranderste juristen van het land lanceert het ene onverwachte voorstel na het andere. ‘Ooit was ik de redder van het vaderland, nu ze zullen me bestempelen als een doodgraver ervan.’

Als voorzitter van het Grondwettelijk Hof had André Alen de reputatie een unitarist te zijn, een voorstander van de eenheid van de Belgische staat. ‘Maar sinds kort ben ik gewonnen voor de toepassing van artikel 35’, zegt hij verrassend. ‘Zo veel mogelijk bevoegdheden moeten naar de deelstaten. Alleen wat echt niet anders kan, blijft nog federaal. Anders krijgen we nooit homogene bevoegdheidspakketten – en dus: een performante overheid.’

In 2015 ging Alen al met emeritaat als hoogleraar aan de KU Leuven, de Universiteit Gent en de UCLouvain. In 2020 is hij zeventig geworden en moest hij ook afscheid nemen als voorzitter van het Grondwettelijk Hof. Hij staat bekend als een geboren jurist, opgetrokken uit grondwetsartikelen en bijzondere wetten. Als ex-kabinetschef van opeenvolgende christen-democratische topministers is hij ook een uitstekend ingelichte man achter de schermen. Het liber amicorum dat hij bij zijn afscheid ontving, telt niet minder dan elfhonderd pagina’s: zijn netwerk is even indrukwekkend als zijn academische curriculum.

Tijdens ons gesprek blijkt de weledelgestrenge rechter André Alen een sappige verteller. Als we telkens ‘ (lacht)‘ hadden moeten schrijven wanneer hij in werkelijkheid lachte, zou de volgende tekst meer weg gehad hebben van een toneelscript dan van een interview over politiek en gerecht, staatsstructuur en instellingen, en – vooral – zijn bezorgdheid voor de antipolitiek en het groeiende populisme.

Net om de antipolitiek te counteren, heeft de Vivaldicoalitie in haar regeerakkoord beloofd dat ze zal inzetten op burgerparticipatie. De Senaat zou deels uit ‘uitgelote burgers’ kunnen bestaan.

André Alen: Ik geloof niet in burgerparlementen zoals auteur David Van Reybrouck die voorstelt. Onze maatschappij is zo complex geworden dat ik me afvraag waarom toevallig uitgelote burgers helderder zouden zien dan verkozen politici of de verzamelde opiniemakers en de civil society, die toch ook grote invloed uitoefenen op de politiek. Dan pleit ik eerder voor referenda. In Zwitserland is er vorig jaar een federaal referendum georganiseerd rond een voorstel om de lonen te verhogen. Iedereen dacht dat zo’n aantrekkelijk idee het met een grote meerderheid zou halen. Dat is niet gebeurd, omdat voorafgaand aan dat referendum argumenten voor en tegen zijn uitgewisseld. Daardoor kon iedereen zijn stem op een geïnformeerde manier uitbrengen. Burgers zijn niet dom.

Ik ben dus niet tegen burgerparticipatie. De burger moet zich betrokken voelen bij de instellingen, anders krijgen populisme en antipolitiek nog meer vrij spel. Dat is bijzonder schadelijk voor de democratie.

De staatshervorming heeft er tot dusver ook niet echt voor gezorgd dat de burger zich betrokkener is gaan voelen. U buigt zich al sinds 1978 over die hervorming.

Alen: Ja, eerst als medewerker van de christendemocratische studiedienst Cepess en later als kabinetsmedewerker en kabinetschef, vooral van de CVP-premiers Wilfried Martens en Jean-Luc Dehaene. Als kabinetschef van Martens belegde Dehaene elke week een vergadering met de kabinetschefs van de vicepremiers om de staatsrechtelijke problemen uit te praten. Hij nam mij dan mee als zijn medewerker. Na een tijd delegeerde hij de leiding van die vergaderingen aan mij. Hij smeet me in het bad, ik moest wel zwemmen.

Hadden onze toppolitici toen een duidelijke visie op de staatshervorming?

Alen: (haalt de schouders op) Visie… Daar was weinig ruimte voor. Wij zaten in het carcan van de eerste staatshervorming, die van Gaston Eyskens (CVP) uit 1970. Ik hoef jullie de geschiedenis niet uit te leggen: de Nederlandstaligen waren toen vragende partij om gemeenschappen te vormen en de Franstaligen om gewesten op te richten. In 1970 zijn die allebei in de grondwet ingeschreven. Dat heeft al die staatshervormingen zo moeilijk gemaakt, zo ondoorzichtig ook. Kijk alleen maar naar de bevoegdheidsverdeling.

Wat moet het worden?

Alen: Als je de structuur van ons land echt wilt vereenvoudigen, ben je gedwongen om op termijn te kiezen voor een opdeling in vier deelstaten die de gewesten en gemeenschappen vervangen. Het moeten duidelijk afgebakende grondgebieden worden: Vlaanderen, Wallonië, de Oostkantons en Brussel-Hoofdstad. En die moeten alle bevoegdheden krijgen die nu verspreid liggen over de gemeenschappen en de gewesten. Dat zou clear-cut zijn.

(enthousiast) Stel u maar eens voor dat ze het onderscheid tussen gemeenschappen en gewesten helemaal zouden opheffen. Dat zou een reusachtige vereenvoudiging zijn, niet alleen qua structuren maar ook qua bevoegdheden. Dan zou alles heel eenvoudig naar ‘de deelstaten’ gaan en zou je geen discussies meer hebben over versnippering. En zo komen we bij artikel 35 van de grondwet.

Het legendarische artikel 35 werd in 1993 onder premier Dehaene in de grondwet ingeschreven. Het zegt dat de federale overheid alleen bevoegd is voor de aangelegenheden die de grondwet en de wetten haar uitdrukkelijk toekennen. Alle andere bevoegdheden zijn voor de deelstaten. Maar dat artikel is tot dusver niet uitgevoerd.

Alen: Ik heb nooit echt geloofd in artikel 35. Op een colloquium in Leuven, een jaar geleden, achtte ik die oplossing nog onhaalbaar. Maar sinds kort ben ik wél gewonnen voor de uitvoering ervan.

Artikel 35 was een toegeving van Dehaene aan de Vlaams-nationalistische voorman Hugo Schiltz (Volksunie). Het bepaalt inderdaad dat alle bevoegdheden naar de deelstaten gaan, behalve de bevoegdheden die limitatief worden opgesomd: die worden toegewezen aan de Belgische federatie. Dat is de uitverkoop van België, zullen sommigen zeggen. Maar stél dat het zou lukken. Dan zou er alleen nog een bevoegdheidsverdeling tussen de deelstaten en de federatie zijn – gedaan met de verwarring tussen gemeenschappen en gewesten. Dat zou toch een droom zijn voor elke student die het examen staatsrecht moet afleggen?

Wanneer bent u eigenlijk van mening veranderd over artikel 35?

Alen: Mag ik eerlijk zijn? Toen ik jullie vragen kreeg ter voorbereiding van dit interview! (lacht) Daarin hadden jullie het over homogene bevoegdheidspakketten: de vraag daarnaar weerklinkt al bij elke staatshervorming sinds 1980 en is natuurlijk terecht. Hoe krijgen we anders bijvoorbeeld een duidelijkere organisatie van onze gezondheidszorg? Een topman uit de ziekenhuissector heeft me verteld dat er in dit land geen tien mensen meer zijn die de bevoegdheidsverdeling rond onze zorg volledig begrijpen. Dat kan toch niet meer?

Hetzelfde geldt voor de bijzondere financieringswet. Slechts enkelen kennen daar de finesses van, en toch keuren de parlementsleden wijzigingen van die wet goed met een tweederdemeerderheid! Als ze artikel 35 van de grondwet niet kunnen of willen uitvoeren, zullen we nooit tot homogene bevoegdheden komen. Het is niet dat ik tot dat besluit gekomen ben nadat ik te veel had gedronken. Het is gewoon een kwestie van onmacht. Natuurlijk zullen ze denken dat ik een revolutionair ben geworden! Ten onrechte. (lacht)

Tegelijk heeft de ervaring me geleerd dat die andere techniek voor hervormingen, de herfederalisering van bevoegdheden, in dit land bijna onmogelijk is. Ooit dacht ik dat het een goed idee was om de bevoegdheid voor de geluidsoverlast door vliegtuigen opnieuw te federaliseren, maar zelfs dat is er nooit van gekomen. Dan weet je het wel.

Wat zou er met artikel 35 federaal moeten blijven?

Alen: Dat is natuurlijk de moeilijkste zaak. Ik heb al lijsten gezien van tientallen bladzijden vol uitzonderingen die federaal zouden moeten blijven. Dat is weinig zinvol. Dat landsverdediging federaal moet blijven, daarover zal iedereen het vlug eens zijn.

Moet justitie ook federaal blijven?

Alen: Het deel van de justitiële bevoegdheid dat bij de zesde staatshervorming naar de gemeenschappen werd overgeheveld, is zéér beperkt. Ik weet wel dat justitie in veel federale staten georganiseerd wordt op het niveau van de deelstaten, maar in een klein land als België kun je die bevoegdheid – net zoals de politie – beter toewijzen aan de federale overheid. Anderen zullen met argumenten het tegenovergestelde zeggen, wat de moeilijkheid aantoont.

En wat met de sociale zekerheid?

Alen: De sociale zekerheid is uiteraard het moeilijkst, maar vroeg of laat zul je die fundamentele discussie toch moeten voeren.

(grijpt naar zijn papieren) Ik heb nog een paar knelpunten genoteerd. Mobiliteit en verkeer. Gezondheidsbeleid. Ook daar zijn de bevoegdheden hopeloos ingewikkeld verdeeld. Ik heb me afgevraagd: hoe zou ik dat vandaag nog aan studenten kunnen uitleggen?

Ook PS-voorzitter Paul Magnette zei onlangs dat hij af wil van de twee afzonderlijke gemeenschappen in Brussel.

Alen: Voor mij gaat het om een denkoefening die al van voor die uitspraak dateert. Ik meng me ook liever niet in partijpolitieke debatten. Al lijkt het mij vanzelfsprekend dat de Vlamingen in alle mogelijke constructies alle waarborgen moeten krijgen dat ze hun plaats in de Brusselse instellingen zullen behouden en zo mogelijk zelfs verstevigen. Want als Brussel daadwerkelijk alle gemeenschapsbevoegdheden zal krijgen…

… dan zal bijvoorbeeld ook het hele Nederlandstalige onderwijs in Brussel naar de Brusselse deelstaat gaan.

Alen: Dat is de consequentie daarvan, ja.

En dan zal de VUB geen deel meer uitmaken van het Vlaamse onderwijs, en zal de hogeschool Odisee zich bijvoorbeeld moeten afsplitsen van de Associatie KU Leuven.

Alen: (aarzelt) Inderdaad, want anders keer je terug naar het huidige concept van niet volledig territoriaal afgebakende gemeenschappen. Ja, bon. Tenzij het de wil zou zijn van Vlaamse politici om een uitzondering te maken voor het Vlaamse onderwijs in Brussel. Zulke knopen moeten worden ontward.

U hebt in uw carrière meer dan één knoop ontward. Uw voornaamste tour de force dateert van 1990: toen koning Boudewijn weigerde om de zogenoemde abortuswet te ondertekenen, bood u premier Martens een creatieve wettelijke oplossing aan.

Alen: Ik heb toen een week mijn bed niet gezien. De crisis begon toen koning Boudewijn op 30 maart 1990 tijdens een audiëntie een brief meegaf aan eerste minister Martens om hem in kennis te stellen van zijn bezwaren tegen die wet (waardoor abortus onder bepaalde voorwaarden niet meer strafbaar was, nvdr). De crisis is beëindigd op 5 april, we hebben dat majeure probleem dus in zeer korte tijd opgelost: het was nog nooit gebeurd dat een koning expliciet duidelijk had gemaakt dat hij een wet niet zou ondertekenen die het parlement had goedgekeurd. Boudewijn had in bilaterale gesprekken trouwens een aantal ministers diets gemaakt dat hij er niet voor zou terugschrikken om troonsafstand te doen.

Nooit heb ik zo veel eendracht gezien als toen tussen eerste minister Wilfried Martens en zijn vicepremiers Jean-Luc Dehaene, Philippe Moureaux (PS), Willy Claes (SP), Melchior Wathelet (PSC) en Hugo Schiltz. Men verwijt politici vaak vele dingen, maar tijdens die crisis had dat gezelschap alleen het algemeen belang voor ogen. Ik herinner me nog dat in het kernkabinet zelfs de woorden ‘burgeroorlog’ vielen, voor het geval er geen oplossing zou worden gevonden. En uw dienaar zat erbij als secretaris van de ministerraad.

En als de topjurist die met een onwaarschijnlijke juridische spitsvondigheid de crisis oploste.

Alen: De vrijdag na de ministerraad had Martens de brief van Boudewijn voorgelezen aan elke vicepremier afzonderlijk. Zondag zaten we te aperitieven op het dakterras van het kabinet van Dehaene en waren we nog geen stap verder. ‘Heb je al iets gevonden?’ vroegen ze. Ik stelde voor om te zoeken tussen de grondwetsartikelen die ‘dood’ waren omdat ze al jaren in onbruik waren geraakt. Zo kwam ik bij het vroegere artikel 82, over de ‘onmogelijkheid van de koning om te regeren’. Dat was toegepast op koning Leopold III tijdens en na de Tweede Wereldoorlog. ‘Maar dat is het!’ riepen de vicepremiers. ‘Boudewijn is fysiek niet in staat om te tekenen!’

Ik heb ’s avonds een en ander geverifieerd bij historicus Jean Stengers en de koninklijke kabinetschef Jacques van Ypersele, en de zaak was vertrokken.

De onmogelijkheid om te regeren moet eerst vastgesteld worden door de ministers, die daarop de verenigde kamers moeten bijeenroepen om een regent aan te stellen. Maar een regent is in 1990 nooit overwogen. De uitweg vonden we in het vroegere artikel 79 van de grondwet, dat bepaalt dat tussen het overlijden van de koning en de eedaflegging van zijn opvolger de ministerraad de koninklijke bevoegdheden overneemt. We hebben toen de morele onmogelijkheid om de wet te tekenen gelijkgesteld met zijn overlijden, ook al was de koning springlevend. En dan hebben de ministers van de regering-Martens de abortuswet ondertekend.

U hebt die twee grondwetsartikelen een hoogst creatieve interpretatie gegeven. Eigenlijk handelde u op de rand van het wettelijke.

Alen: Er was geen goede oplossing, de mijne was de minst slechte. Wat ik nog het meest gekoesterd heb, is dat mijn voorganger, de achtbare professor staatsrecht Jan De Meyer, een man die er niet om bekendstond dat hij iemand snel een schouderklopje gaf, een paar dagen later mijn bureau binnenstapte en zei: ‘ Awel André, gij zijt de redder van het vaderland.‘ Dat doet wel genoegen, moet ik u zeggen. Met mijn voorstellen voor de staatshervorming en het activeren van artikel 35 is het mogelijk dat ze me nu zullen bestempelen als een doodgraver van datzelfde vaderland. (lacht)

Het was voor iedereen wel duidelijk dat die ‘abortusoplossing’ voor eenmalig gebruik was. Laken beseft dat het een uitzonderlijke oplossing was, die niet voor herhaling vatbaar is.

Er zijn nog altijd ethische conflicten, niet zelden tussen het parlement en de rechterlijke macht. In een discussie over vluchtelingen heeft Marc Bossuyt, uw voorganger als voorzitter van het Grondwettelijk Hof, ooit aangegeven dat rechters te activistisch optreden. Bent u het daarmee eens?

Alen: Het ging toen vooral over het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Daarover is ook buiten België gediscussieerd, met als resultaat dat de supranationale hoven véél voorzichtiger zijn geworden. Er is zelfs een nieuw protocol toegevoegd aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, om te zeggen dat de verdragsstaten een belangrijke appreciatiebevoegdheid hebben. Maar dat betekent toch niet dat die hoven geen bescherming mogen bieden aan wie bij hen aanklopt? Straatsburg heeft in een pilootarrest België veroordeeld voor zijn gevangenisbeleid, dat is toch een belangrijke kwestie. En Luxemburg heeft Polen veroordeeld voor het gebrek aan rechterlijke onafhankelijkheid.

Als een land zoals België vrijwillig toetreedt tot internationale verdragen, kan het natuurlijk niet anders dan de rechtscolleges aanvaarden die bij die internationale organisaties horen. Het is dan ook legitiem dat een internationaal hof een wet beoordeelt die met grote politieke meerderheid is goedgekeurd in een bepaalde lidstaat.

Was het uit vrees voor politiek activisme dat u Ecolo-politica en niet-juriste Zakia Khattabi liever niet benoemd zag bij het Grondwettelijk Hof?

Alen: Ik heb een installatietoespraak gehouden zonder ook maar haar naam te noemen. Ik heb gezegd dat rechters bij het Grondwettelijk Hof het best juristen kunnen zijn. Ik heb eraan toegevoegd dat ze het best ook voorgedragen kunnen worden na ernstige hoorzittingen, waarin je ook de passieve tweetaligheid van de kandidaat kunt toetsen.

Vandaag zou ik daar zelfs nog een nieuw idee aan willen toevoegen: ik zou dissenting opinions toelaten bij een arrest – de mogelijkheid dat een minderheid van de rechters van het Hof ook haar visie mag argumenteren. Bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en in de meeste grondwettelijke hoven zijn zulke afwijkende meningen mogelijk. Volgens velen kan dat de motivering en de kwaliteit van de arresten versterken.

Is het wel nodig of goed dat er ex-parlementsleden in het Grondwettelijk Hof zitten? Of dat de benoeming van Khattabi en nadien Danny Pieters (N-VA) het voorwerp wordt van partijpolitiek gesteggel?

Alen: De voordracht van de rechters van het Grondwettelijk Hof kan natuurlijk niet via een staatsexamen of een aanwervingsbureau gebeuren. Het parlement moet dat doen. De voordracht door de Kamer of de Senaat met de vereiste tweederdemeerderheid zorgt voor de legitimiteit van het Grondwettelijk Hof en voor de politieke en maatschappelijke aanvaardbaarheid van zijn uitspraken. Dat is overal ter wereld zo.

Bovendien is het Grondwettelijk Hof niet meegaand: hoewel wetten en decreten meestal op voorstel van een regering zijn goedgekeurd door een parlementaire meerderheid, oordeelt het Hof wel vaker dat ze op een manier de grondwet schenden en verklaart het ze zelfs nietig. Dat is zijn grondwettelijke opdracht.

Hebt u als rechter bij het Grondwettelijk Hof ooit beslissingen genomen tegen uw geweten in?

Alen: Er zijn uiteraard moeilijke beslissingen geweest. Natuurlijk word je in een collegiaal rechtscollege met twaalf leden soms in de minderheid gesteld. Je mag dat betreuren, maar je mag je daardoor niet laten beïnvloeden in je latere oordeelsvorming.

Bent u vaak in de minderheid gesteld bij stemmingen in het Hof?

Alen: In onze bijzondere wet staat dat de beraadslagingen geheim zijn. Eigenlijk mag ik op jullie vraag zelfs niet antwoorden. (lachje) Maar het zit wel goed.