Natuurbeheer: een beslissing aanvechten? Het is David tegen Goliath – én tegen het Agentschap Natuur en Bos

Het Agentschap voor Natuur en Bos is een Vlaamse overheidsinstantie die onze natuur moet bewaren en beheren. Helaas moeten rechters de ambtenaren geregeld bij de les houden.

Op 13 juli 2023 keurde het college van burgemeester en schepenen van de Antwerpse gemeente Ranst de aanleg van de ‘Nieuwe Maasweg’ goed. Het project is al een paar keer van doel veranderd. Eerst moest het de verkeersdoorstroming na het afbreken van een brug verzekeren, maar de brug bleef behouden.

Vervolgens werd het verkocht als nodig voor ‘de activering van onbenutte percelen’ voor bedrijventerreinen. Net ten noorden van de geplande weg ligt een bedrijf dat zonevreemd was, maar in 2012 geregulariseerd werd, weliswaar onder de voorwaarde dat het geen extra ruimte mocht innemen. Nieuwe laad- en loskades die het recent bouwde, zijn wel gericht naar de aan te leggen weg.

Finaal werd de weg gepresenteerd als noodzakelijk om een bedrijventerrein te ontsluiten en de verkeersoverlast in enkele dorpskernen te verminderen. Maar hij zal gewoon parallel aan een bestaande weg lopen en verandert niets aan de verkeerssituatie. De enige verkeersstudie die onafhankelijk van de opdrachtgevers werd gemaakt, had het zelfs over een toename van sluipverkeer na de aanleg – het is de regio van de E313 in Ranst, een vaste waarde in de opsomming van files.

Bovendien besliste de Vlaamse regering om het bedrijventerrein in kwestie rechtstreeks naar de E313 te ontsluiten via een nog aan te leggen verbinding, wat de Nieuwe Maasweg overbodig maakt. Dat plan zal de overlast in de dorpskernen wel verminderen, want het verkeer zal de andere kant opgaan.

Probleem is dat de Nieuwe Maasweg door en vlak langs beschermde natuurgebieden zal lopen. Het gaat om zones die Europees beschermd zijn (Natura 2000-gebieden) en zones van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN). VEN-gebieden zijn bijna onvoorwaardelijk beschermd in het Vlaamse natuurdecreet.

De weg zal ook door akkers snijden, die ingekleurd staan als ‘bosuitbreidingsgebied’. Hij zal door overstromingsgebied lopen en dreigt de fragiele waterhuishouding van een zeldzaam bosbiotoop te ontregelen. Het hoeft dus niet te verbazen dat, naast lokale bewoners, ook Bond Beter Leefmilieu (BBL), BOS+, Greenpeace en Natuurpunt bezwaar en beroep aantekenden tegen het plan.

Opvallende timing

In het dossier duikt het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) op, officieel behoeder van de Vlaamse natuur. In de context van de vergunningsaanvraag voor de weg gaf zijn afdeling Adviezen, Vergunningen, Erkenningen en Subsidies (AVES) vier keer advies. De eerste drie keer was het advies ‘ongunstig’, omdat er te weinig rekening was gehouden met extra stikstofoverlast en verdere versnippering van natuurwaarden. Vooral het derde advies was krachtig.

Groot was de verbazing toen het ANB op 4 juli 2024 ineens gunstig adviseerde (met enkele kleine voorwaarden). De timing was opvallend. De deputatie van de provincie Antwerpen had op 2 juli een publieke hoorzitting over het project georganiseerd – een farce die burgers de indruk moet geven dat ze iets te zeggen hebben. In principe zou ze op 4 juli beslissen, maar ze kondigde toen aan dat ze zou wachten op een nieuw advies van het ANB. Dat kreeg ze een dag later, waarna ze de vergunning goedkeurde.

‘Toeval’, beweert het ANB, dat ontkent dat er in dit dossier beïnvloeding is geweest. Het ANB wijst erop dat er nieuwe berekeningen werden voorgesteld, waardoor de bezwaren niet meer aan de orde waren.

Het laatste advies is echter vooral een samenraapsel van paragrafen die letterlijk uit een rapport van een studiebureau voor rekening van de projectaanvragers komen (een ‘passende beoordeling’). Het ANB ‘vindt het normaal dat we een beroep doen op de input van studiebureaus. We kunnen moeilijk alles zelf ter plekke gaan meten. Ook studiebureaus hebben een geloofwaardigheid te verdedigen. Er gebeuren audits op hun werking’.

De realiteit is natuurlijk dat studiebureaus hun opdrachtgevers dienen. Over de Nieuwe Maasweg schreef het studiebureau dat er zo goed als geen kwetsbare dieren en planten in het geviseerde gebied leven, wat manifest onwaar is. De verkeersanalyses resulteerden in sterk uiteenlopende cijfers. Om de noodzaak van de weg te verantwoorden werden hoge verkeersaantallen gebruikt, maar om de stikstofoverlast te berekenen lagen de cijfers veel lager.

Een barrière-effect

Over de effecten van versnippering van natuur door de weg stelt het studiebureau dat de status van de Nieuwe Maasweg als ‘verbindingsweg’ slechts een matig barrière-effect voor dieren impliceert. Maar het ‘verzuimt’ te refereren aan de belangrijkste factor: verkeersintensiteit. Met de voor de weg voorgestelde aantallen wagens wordt het barrière-effect zo groot dat dieren er gewoon niet meer over raken. Zoiets zou het ANB toch moeten zien.

‘Het ANB zit altijd in een fluwelen zetel’, zegt de in milieuzaken gespecialiseerde advocaat Griet Cnudde, die niet bij het dossier van de Nieuwe Maasweg betrokken is. ‘Er wordt automatisch van uitgegaan dat het deskundig en onafhankelijk adviseert. Als je er als particulier of natuurvereniging tegenin wilt gaan, moet je bewijzen dat het fouten heeft gemaakt. Dat is niet gemakkelijk, want je krijgt slechts een maand om een beslissing aan te vechten, terwijl studiebureaus soms jaren werken aan een dossier. Het is dus niet alleen David tegen Goliath, maar geregeld ook tegen het ANB.’

De Raad voor Vergunningsbetwistingen, die moet oordelen over de juridische soliditeit van aangevochten vergunningen, heeft in zijn arresten geregeld kritiek op het ANB. Zo verweet hij het ANB al dat het ‘wel een terreinbezoek deed, maar geen concrete informatie over soorten gaf’ (arrest van 11 januari 2024). Elders werd een vergunning geweigerd omdat de mogelijke effecten op een VEN-gebied onvoldoende onderzocht waren (arrest van 21 september 2019).

De Raad betrapte het ANB ook al op flagrante fouten, zoals een verkeerde lezing van een gewestplan (arrest van 2 juni 2020) en het meermaals verwijzen naar een niet-bestaande studie (arrest van 10 februari 2020). In een arrest van 4 augustus 2022 stelde de Raad dat ‘niettegenstaande het ANB beschouwd mag worden als een deskundig orgaan, dat geacht wordt over de nodige kennis en deskundigheid te beschikken…, dit niet betekent dat een bepaald advies geen inhoudelijke of formele gebreken kan vertonen’.

In een opvallend arrest van 7 maart 2024 schreef de Raad dat men uit een gunstig advies kon besluiten dat ‘het ANB het eens is met het afwijken van een model waarvoor het zelf de leidraad ontwikkelde’. Ook dat had betrekking op de impact op beschermde natuurgebieden die het ANB minimaliseerde, tegen zijn eigen richtlijnen in. Volgens advocaat Cnudde kan het ANB perfect zijn richtlijnen en managementplannen negeren, omdat ze niet juridisch bindend zijn: ‘Het is je reinste Kafka. Als een overheid afwijkt van haar eigen beleidskader, kan daar geen sanctie tegen komen.’

Eigen parking eerst

Het ANB gaf zichzelf zelfs een soort vergunning om in een van zijn eigen beschermde bossen een parking aan te leggen. Ook die werd vernietigd, op verzoek van een natuurvereniging (arrest van 23 maart 2023). Recent verzette het ANB zich in Genk wel tegen de verkoop van een stukje bos, gelegen in woongebied, voor de aanleg van een parking voor een moskee, omdat daardoor ‘waardevol bos’ verloren zou gaan.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen meent eveneens dat overheden de adviezen van het ANB niet klakkeloos kunnen overnemen. ‘Het loutere feit dat het ANB een voorwaardelijk gunstig advies heeft verleend, doet geen afbreuk aan de verplichting om dit advies te controleren op waarachtigheid en juistheid’, klinkt het in een arrest van 23 december 2021. In een ander dossier vernietigde de Raad een vergunning, omdat de natuurtoets niet meer was dan ‘een samenvatting van de beoordeling door het ANB’, wat niet volstond (arrest van 30 november 2023).

Voor deze analyse heeft Knack tientallen arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen van de laatste jaar doorgeploegd. In veel gevallen werd de aangevochten vergunning vernietigd, ondanks een gunstig advies van het ANB. ‘Ik ben ervan overtuigd dat overheidsinstanties – zoals de deputatie van de provincie Antwerpen, die recordhouder is qua juridische vernietiging van vergunningen die zij verleende – beseffen dat bepaalde vergunningen vernietigd zullen worden als ze worden gecontesteerd’, zegt een ingewijde. ‘Maar ze proberen het. Tegen minder dan 1 procent van de vergunningen wordt beroep aangetekend.’

Sommige experts hebben bedenkingen bij de ‘technische capaciteit’ van de dossierbehandelaars van AVES, die over uiteenlopende zaken zoals stikstofbelasting, natuurwaarden en waterhuishouding moeten oordelen. ‘Het ANB is een veelkoppig monster, waarvan sommige koppen meer voeling met de natuur hebben dan andere’, zegt milieujurist Hendrik Schoukens (UGent). ‘Het is jammer, maar we moeten vaststellen dat niet alle adviseurs de wetgeving even goed in hun vingers hebben. Het is natuurlijk een complexe materie, maar van mensen die moeten oordelen over al dan niet schadelijke effecten op onze natuur mag je verwachten dat ze weten waaraan ze zich moeten houden.’

Interne beïnvloeding

Een betrokkene beschrijft de werking van het ANB: ‘De vorige administrateur-generaal, een CD&V-benoeming die het ANB van 2006 tot 2023 leidde, hanteerde een aanwervingspolitiek die van het ANB een volgzame administratie maakte. De nieuwe administrateur-generaal heeft een groen profiel. Ze zit vol goede bedoelingen, maar ze zit ook nog met het CD&V-kader van haar voorgangster. Dat houdt niet altijd prioritair rekening met natuurwaarden. Soms wordt er intern druk uitgeoefend: collega’s proberen elkaar te beïnvloeden met het oog op externe belangen.’

Zo blijkt het ANB opvallend coulant voor de landbouw – het zal er met de nieuwbakken minister van Landbouw en Omgeving Jo Brouns (CD&V) niet op verbeteren. Het adviseerde zelfs gunstig in het dossier dat aanleiding gaf tot het stikstofdecreet. Het ging om een vergunning voor een megakippenstal vlak bij een VEN-gebied. In zijn baanbrekende arrest van 25 februari 2021 oordeelde de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat de vergunningsverlener (het Vlaams Gewest) ‘de deugdelijkheid van het advies van het ANB had moeten controleren’. Het advies was ‘onvoldoende gemotiveerd’ en was een schending van de regelgeving rond de bescherming van VEN-gebieden.

Jurist Dries Verhaeghe van de milieuvereniging Dryade stelt wel vast dat het ANB op het stuk van landbouwdossiers recent ‘beter motiveert’. Hij wijt dat aan het vertrek in 2022 van het diensthoofd van AVES, een benoeming van minister van Landbouw en Leefmilieu Joke Schauvliege (CD&V). In 2023 werd de adjunct-kabinetschef van minister van Omgeving Zuhal Demir (N-VA) op de post benoemd. ‘Je ziet nu dat er soepeler vergund wordt in dossiers rond de Antwerpse haven.’

Milieuadvocaat Isabelle Larmuseau bevestigt dat: ‘Het ANB gedraagt zich in de context van de vergunningsaanvragen van de chemiereus Ineos te veel als een beleidsmaker en te weinig als een onafhankelijk agentschap. Bij de aanvraag van Ineos Aromatics in Geel voor een verlenging van zijn vergunning gaf het ANB zelfs voorwaardelijk groen licht, ondanks een kobaltvervuiling van de nabijgelegen Grote Nete die de gangbare norm ver overschrijdt. Dat begrijp je toch niet?’

Op 22 augustus 2024 vernietigde de Raad voor Vergunningsbetwistingen, op verzoek van Natuurpunt en BBL, de hervergunning, precies vanwege de extra druk op de waterkwaliteit. In een advies van 28 november 2023 zag het ANB geen graten in extra PFAS-lozingen in de Schelde door een grote afvalverwerker, ondanks het feit dat het toegaf dat de concentratie van een van de stoffen (PFBS) in het Scheldewater nu al zo toxisch is dat dieren erdoor in de problemen kunnen komen. Het oordeelde echter gunstig omdat de extra belasting ‘minimaal’ zou zijn, hoewel het aangaf dat er best gewerkt wordt aan een verlaging van de PFAS-gehaltes in de Schelde. Begrijpen wie kan.

Gewone burgers

In de context van de Nieuwe Maasweg in Ranst wees het ANB de te verwachten stikstof- en geluidsoverlast als irrelevant af omdat er nu al veel belasting is, onder meer door de E313. Maar in een zaak uit 2021 van een bedrijf in de buurt dat extra geluidsoverlast op hetzelfde natuurgebied zou veroorzaken, oordeelde het ANB wel dat het hinderlijk zou zijn. Het ging toen om geluidswaarden die een stuk lager lagen dan die van de geplande Nieuwe Maasweg.

Het ANB maakt nu ook geen bezwaar tegen het opofferen van een stuk VEN-gebied voor de weg en de compenserende maatregelen voor het verlies aan natuur. De dossierbehandelaar had het zelfs over het ‘opwaarderen’ van de natuurwaarden. Bizar is dan wel dat het ANB begin 2024 een aanvraag tot beplanting van hetzelfde stuk VEN door Natuurpunt weigerde met de opmerking dat het de originele natuurwaarden zou aantasten.

Advocaat Griet Cnudde wijst erop dat er geen gegevensbank met adviezen van het ANB bestaat, waardoor het niet gemakkelijk is om dossiers te vergelijken. Het ANB kon ons zelfs geen concrete cijfers geven over hoeveel vergunningen het verleent en hoeveel ervan gunstig of ongunstig zijn. Het zou ‘enorm veel opzoekingswerk’ vergen om dat na te gaan.

Tijdens onze screening van juridische arresten viel het ook op dat het ANB bijna altijd ongunstig adviseert als gewone burgers iets aan hun huis of tuin willen doen. ‘Dat is helaas de realiteit’, ervoer Cnudde. ‘Het is niet correct, maar waarschijnlijk is het mee een gevolg van de druk die grote spelers uitoefenen. Daarom is het belangrijk dat de scheiding der machten kan spelen. Rechters doen inzake natuur wat de ambtenaren verzuimen.’

Het ANB reageert

Het ANB blijft erbij dat het correct handelt. Het stelt dat individuele burgers doorgaans minder goed geïnformeerd zijn en dus meer fouten maken bij een aanvraag. Het volhardt dat het in dossiers zoals de megakippenstal en de Ineos-aanvragen consequent rekening hield met de heersende regelgeving.

‘Het is bijzonder belangrijk om voor elk dossier naar het tijdskader te kijken en na te gaan welke regelgeving er toen van kracht was’, stelt het. ‘Wat gisteren van toepassing was, is dat vandaag misschien niet meer. De stikstofregelgeving wijzigde de voorbije zeven jaar zeven keer. Daarom worden bepaalde projecten vandaag wel gunstig geadviseerd, terwijl dat anderhalf jaar geleden niet zo was. Hieruit concluderen dat het te maken heeft met wie de leiding heeft bij AVES, is een onjuiste interpretatie van de feiten.’

Het ANB besluit: ‘We leven in een maatschappij waarin veel belangen spelen. Zeker in een dichtbevolkte regio als Vlaanderen is er altijd een spanningsveld tussen natuurbehoud en projectontwikkeling. Als overheidsinstantie hebben we de taak om die twee zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Hiervoor zijn er richtlijnen die wettelijk verankerd zijn. De uitkomst van een advies wordt dus bepaald door de geldende spelregels. Onze adviseurs handelen altijd naar eer en geweten. Iedereen maakt weleens fouten, maar de insinuaties dat er in achterkamertjes hand- en spandiensten aan lokale overheden en politieke partijen verleend worden, betreuren we ten zeerste.’