‘Zes redenen waarom het klimaatarrest een juridische mijlpaal is’

Vorige donderdag viel het finale oordeel van het Brusselse Hof van Beroep in de klimaatzaak: het arrest verplicht de Belgische Staat, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Vlaamse Gewest om de uitstoot van broeikasgassen sneller te reduceren. Die uitstoot moet tegen 2030 55% lager liggen dan in 1990. Volgens sommige criticasters zetten de rechters zich hiermee in plaats van de politiek, terwijl anderen het hebben over ‘cijferfetisjisme’. Hendrik Schoukens is echter van oordeel dat het uitvoerig gemotiveerde arrest een ongeziene mijlpaal vormt, om deze zes redenen. 

Klimaatzaken zijn een relatief recent fenomeen. De eerste zaken vonden plaats in de Verenigde Staten, waar ze het kop-in-zand beleid van president George Bush junior, probeerden te counteren. Dat leidde tot een overwinning in het Amerikaanse Hooggerechtshof, waarin de rechters oordeelde dat de Amerikaanse overheid wel degelijk de bevoegdheid had om regelgeving rond CO2-uitstoot aan te nemen. Pogingen om individuele oliebedrijven aansprakelijk te stellen voor klimaatschade, kenden minder succes.

De voorbije tien jaar waaide dit fenomeen over naar Europa, waar Urgenda in Nederland in 2013 de spits afbeet. Rechtszaken tegen overheden om hen via rechterlijke weg hun klimaatdoelen aan te scherpen, werden initieel met de nodige scepsis bekeken in de juridische wereld. Toen ik in de lente van 2015 in het Tijdschrift voor Omgevingsrecht – en beleid (TOO), samen met collega Anemoon Soete, schreef dat dit soort procedures niet bij voorbaat kansloos is, bleek de scepsis groot in de juridische wereld. 

Het klimaatprobleem is te complex, te globaal om het voorwerp uit te maken van procedures in de nationale rechtbank. Nederland, noch België kunnen het klimaatprobleem op hun eentje oplossen, zolang ze zich braafjes houden aan de EU minimumafspraken kon hen juridisch geen strobreed in de weg worden gelegd. Zelfs niet wanneer die Europese reductiedoelen in de loop der jaren door de vooruitgang in de wetenschap en nieuwe internationale afspraken achterhaald waren. Het was niet aan de rechter om aan politiek te doen, als de overheid in gebreke blijft, dan moet de burger op de blaren (blijven) zitten. Zelfs bij toenemende temperatuurstijgingen, hittegolven en overstromingen, kan de burger de overheid niet tot actie dwingen. De deuren van de rechtbank blijven gesloten, omdat het thema nu eenmaal te complex en globaal van nature is.  

Dat de rechtbank van Den Haag in 2015 de Nederlandse overheid alsnog verplichtte om zijn klimaatreducties van 17% – de Europees ondergrens – tot 25% tegen 2020, leek eerder een soort accident de parcours. Dat de ‘Belgische klimaatzaak’ tot 2018 dan ook nog eens verzandde in een haast eindeloos taaldispuut, leek de scepsis verder te rechtvaardigen. Dat boven de Moerdijk de Nederlandse Hoge Raad in beroep nog strenger oordeelde, door het slabbakkende klimaatbeleid te kwalificeren als een mensenrechtenschending. De Nederlandse overheid kwam zo van een kale reis thuis, hoewel ze finaal in 2020 alsnog de door de rechter vooropgestelde doelstelling van 25% reductie haalde.

In België leidde de klimaatprocedure in 2021 tot een halfslachtige uitspraak van de rechtbank van eerste aanleg in Brussel. Die oordeelde enerzijds dat ook het Belgische klimaatbeleid onzorgvuldig was en de mensenrechten schond, maar aarzelde om een concreet reductiedoel op te leggen. Dat zou immers een schending van het beginsel van de scheiding der machten vormen. Maar in beroep haalde de vzw Klimaatzaak alsnog deels zijn slag thuis, in lijn met het standpunt dat ik eerder al in Knack verdedigde. 

In 2015 leek het nog ongezien om een gebrekkig klimaatbeleid te kwalificeren als een schending van de mensenrechten, gewaarborgd door het Europees Verdrag (EVRM). Weliswaar had het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) reeds aanvaard dat het recht op leven (artikel 2 EVRM) en het recht op familieleven (artikel 8 EVRM) overheden kunnen verplichten tot het treffen van preventieve maatregelen bij lokale milieuhinder, toch leek het te vergezocht om het globale klimaatprobleem ook onder deze frame te brengen. Klimaatverandering is een globaal probleem, dat verschilt van een modderstroom door gebrekkig waterbeleid of slecht toezicht op industriële installaties.

Klimaatverandering is echter globaal en lokaal tegelijk. In navolging op de Nederlandse Hoge Raad, besluit ook het Brusselse Hof van Beroep dat het gegeven dat klimaatverandering een globale component heeft, niet uitsluit dat de gevolgen ervan ook in België zullen worden gevoeld. Cruciaal is dat het Hof van Beroep erkent dat het EVRM een ‘levend instrument’ is, dat moet worden geïnterpreteerd in het licht van de huidige omstandigheden.

De zorg om de gevolgen van de klimaatverandering binnen de perken te houden is bij uitstek een positieve rechtsplicht, die de overheid verplicht om de nodige passende maatregelen te nemen om dit te verhinderen. Die zorgplicht wordt geconcretiseerd door de rapporten van het klimaatpanel van de Verenigde Naties (IPCC) alsook de standpuntinnames tijdens de jaarlijkse klimaatonderhandelingen. Zelfs al zijn deze akkoorden naar de letter van de wet niet bindend, zij vormen wel een illustratie van de groeiende internationale consensus omtrent de maatregelen die nodig zijn om de klimaatverandering te beperken tot anderhalve graad in vergelijking met de pre-industriële tijd.

(Lees verder onder de preview.)

Die evoluties simpelweg negeren, omdat de maatregelen van de Belgische overheden op zichzelf niet voldoende zijn om de klimaatverandering tegen te houden, strookt niet met het gedrag van een zorgvuldig handelende overheid. Sinds 1988, zo stelt het Hof, is duidelijk dat klimaatverandering ‘een gemeenschappelijke zorg van de mensheid is’ die ‘tijdige actie vereist om de klimaatverandering in een mondiaal karakter aan te pakken’. Dat gegeven werd ook zich niet betwist door de Belgische overheden.

Hoewel het Hof erkent dat de zorg voor het klimaat, zoals onder meer gestoeld op het recht op leven, in principe slechts middelenverbintenissen omvat, vormen reductiedoelen wel de meest geschikte maatstaf om een eventuele nalatigheid te sanctioneren.

Op internationaal en Europees niveau gaat men inderdaad op de eerste plaats de uitstoot van CO2 meten om na te gaan of België zijn verplichtingen op dit punt nakomt. Het Hof zal dus ook vooral kijken naar de cijfers van zowel de reeds gerealiseerde als de nog beoogde CO2-reducties om na te gaan of de Belgische overheden al dan niet de mensenrechten schenden.  

Dat brengt ons bij een tweede belangrijke heet hangijzer: de druppel op de hete plaat-redenering. Volgens die redenering zouden de acties van de Belgische overheden in zijn geheel géén verschil maken in de strijd tegen de klimaatopwarming. De grootste CO2-uitstoter is China, terwijl op vandaag de Belgische CO2-uitstoot in dit globale plaatje verwaarloosbaar lijkt.

Is er juridisch gezien dan een verplichting, gebaseerd op de hoger vermelde mensenrechten en zorgplicht, om alsnog de Belgische overheden te verplichten maatregelen te nemen tegen klimaatverandering in het licht van de voorliggende politieke en wetenschappelijke consensus? 

In navolging van eerdere Nederlandse en Duitse klimaatrechtspraak, meent ook het Brusselse Hof van Beroep dat de druppel op een hete plaat-redenering niet overtuigt. De rechters stellen dat de Belgische overheden de zaken omdraaien. Het is niet vereist dat eisers aantoonden dat er een risico bestaat op een ernstige aantasting van hun recht op leven als gevolg van de opwarming van de aarde die precies wordt veroorzaakt door het klimaatbeleid van de Belgische overheid.

Essentieel is of, gelet op de opwarming van de planeet en de risico’s die daarmee gepaard gaan, de Belgische overheden, weliswaar binnen de grenzen van de betrokken bevoegdheden, de nodige acties treffen om dat gevaar te bekomen of een reeds begonnen inbreuk te beëindigen. Het Hof stipt verder aan dat, elke CO2-reductie telt, waar die ook ter wereld wordt bereikt. Elke bijkomende emissie heeft immers een impact op het nog resterende koolstofbudget.  

Net als de Nederlandse Hoge Raad in 2019 deed, argumenteert het Brusselse Hof van Beroep dat net door het ondertekenen van de internationale klimaatakkoorden ook de Belgische overheden een individuele verantwoordelijkheid hebben in de strijd tegen de klimaatopwarming. Dat is essentieel voor het behouden van het wederzijds vertrouwen bij het internationale klimaatbeleid. Daaruit leidt het Hof terecht af ‘dat de ontoereikende bijdrage van één enkele staat schadelijk is voor de wereldwijde strijd tegen de opwarming van de aarde als geheel’.

Maar deden de Belgische overheden dan niet wat Europa eiste? Dat was alvast de stellingname van de Belgische overheden. Men kan toch beschuldigd worden van een mensenrechtenschending, wanneer men de EU klimaatnormen respecteert? Want zou dit dan niet impliceren dat ook het Europese klimaatbeleid de mensenrechten schendt?

Het Brusselse Hof van Beroep is niet overtuigd en verduidelijkt dat EU milieuafspraken slechts ‘minimumeisen’ betreffen, die lidstaten alvast niet tegenhouden om verdere reducties te behalen. Juridisch gezien, zo redeneert het Hof, kan men zich niet achter de Europese klimaatdoelen verschuilen om te stellen dat sowieso het nodige gedaan zou zijn om de klimaatopwarming tegen te houden.  

(Lees verder onder de preview.)

Dat brengt het Hof ertoe om heel nauwgezet na te gaan welke reducties de respectievelijke Belgische overheden sinds 2013 hebben bereikt en beogen te behalen tegen 2030. Wat het tijdvak 2013-2020 betreft, komt het Hof tot de conclusie dat sinds 2015 duidelijk had moeten zijn dat om de klimaatopwarming te beperken tot de hoger geduide anderhalve graad, er meer reductie nodig was dan de Europese reductieverplichting van 20% tegen 2020.

De jaarlijkse klimaatonderhandelingen en IPPC-rapporten lieten hier niet de minste twijfel over bestaan, wat een zorgvuldige overheid had moeten aanzetten tot een aanscherping van de Belgische reductie tot minstens 30%, in vergelijking met de uitstoot in 1990. Meer nog, heel wat andere Europese landen hadden sinds 2009 hun doelen eigenhandig sterk opgeschaald: Duitsland beoogde in 2020 41% reducties te behalen, het Verenigd Koninkrijk 49% en Zweden 36%. Net als Nederland, dat slechts mikte op 17% reductie, bengelde België aan het staartje van het peloton. Opmerkelijk is dat de Waalse Regering, als enige Belgische overheid, in 2014 wél had besloten om zich te richten om een uitstootreductie van 30% tegen 2020. 

Het Hof besluit dat de geleverde inspanningen voor het verleden niet voldeden aan de vereiste zorgvuldigheid, die minstens een opschaling tot 30% reductie veronderstelde tegen 2020. Enkel de Waalse overheid ontsnapte de dans.  

Welke benchmark dienden men dan te hanteren om na te gaan of de beoogde Belgische reductiedoelstelling van 47% tegen 2030 in overeenstemming is met wat van een zorgvuldige overheid kan worden verwacht? De eisers in de klimaatzaak waren van oordeel dat de mensenrechtenbepalingen België zouden verplichten tot een reductievermindering van 61% tot 81% in 2030.

Dat percentage bleek gesteund op een studie van professor Joeri Rogeij, die rekening hield met het residuele CO2-budget dat globaal nog rest om de klimaatopwarming te beperken tot de drempel van anderhalve graad. Toch gaat het Hof niet overstag, met name omdat er op dit punt een gebrek aan politieke consensus bestaat. De keuze voor het resterende koolstofbudget hangt immers samen met de waarschijnlijkheid om de klimaatopwarming te beperken tot anderhalve graad. Bij een resterend koolstofbudget van 500 gigaton CO2 is sprake van een 50% kans, bij 400 gigaton CO2 spreken we al van een kans van twee op drie.  

Nu zowel het IPPC als de EU tevens rekening houden met een waarschijnlijkheid van 50%, kan men niet kan voorhouden dat de Belgische overheden verplicht zouden zijn te mikken op een minimumreductie van 61%. Dat zou immers een politieke stellingname betreffen.

(Lees verder onder de preview.)

Toch argumenteert het Hof dat er wel degelijk een minimumdrempel speelt, die een grens stelt aan de beoordelingsmarge van de lidstaten om hun verplichtingen ten aanzien van het klimaat na te komen. En die ondergrens situeert het op een reductiepercentage van 55%, een globaal reductiepercentage dat uiteindelijk in 2021 evenzeer in de Europese Klimaatwet werd opgenomen.

Nu ook de Belgische (federale) regering die percentage had opgenomen in het regeerakkoord uit 2020, concluderen de rechters dat die ook politiek niet onmogelijk leek. Dat België op zich genomen volgens de Europese Klimaatwet slechts individueel gehouden is tot een reductie van 47% tegen 2050, verandert daar niets aan. Want, zoals het Hof eerder al had opgemerkt, zijn dit slechts minimumverplichtingen.

Het Hof concludeert dat een zorgvuldige overheid, op basis van zijn mensenrechtenverplichtingen, gehouden is meer te doen dan die ondergrens. Opnieuw verwijst het Hof naar de Waalse Regering, die er tegen 2020 in geslaagd was zijn emissies te verminderen met bijna 40%. Bovendien ligt er in het Waalse parlement wetgeving voor die ambieert om de 55% reductiedoelstelling bindend te verankeren.  

De rechter geeft de betrokken overheden – met uitzondering van het Waalse Gewest – nog wel een laatste kans, want we zijn nog niet in 2030 aangekomen.

Dat de rechters met zevenmijlslaarzen dwars over het beginsel van de scheiding der machten hebben gestapt, klopt dan ook niet.  

Het Hof gaat ook nog dieper in op het thema van de overheidsaansprakelijkheid.  Het Hof brengt daarbij in herinnering dat overheden aansprakelijk kunnen worden gesteld voor onzorgvuldig handelen. Ook het beginsel van de scheiding der machten staat rechtsherstel bij onzorgvuldig overheidsgedrag niet in de weg. Er anders over oordelen zou ons honderd jaar terug in de tijd katapulteren, want een overheid zou dan immuun worden voor schadeclaims. Met de hoger geduide minimumdrempels inzake reductie als benchmark, besluit het Hof dat alle overheden, met uitzondering van het Waalse Gewest, tekort schieten.

Daarbij verwijst het Hof uitdrukkelijk naar de belangen van de toekomstige generaties, die niet mogen worden blootgesteld aan de schadelijke risico’s van gevaarlijke klimaatverandering. Dat de Belgische uitstootcijfers in 2021, na het COVID-dipje, opnieuw zijn gestegen, overtuigde het Hof verder dat de Belgische overheid niet op het gepaste reductietraject richting 2030 zat. Temeer daar het vooral dankzij de Waalse inspanningen blijkt  dat het behalen van de doelen in 2030 nog niet totaal onmogelijk is geworden.

Dat de samenwerking tussen de verschillende regeringen in België omtrent de verdeling van de CO2-reducties niet naar behoren gebeurt, vormt tevens geen excuus, volgens het Hof.  Elke overheid blijft ook individueel verantwoordelijk voor het klimaatbeleid dat ze tot op heden heeft gevoerd.  

Het Hof aanvaardde ook expliciet dat de klimaatschade, die de eisers in de Belgische klimaatzaakwordt aangevoerd , ‘reëel’ is en zowel ‘actueel als toekomstig’. Hittegolven en droogteperiodes zijn nu al niet meer uitzonderlijk in ons land.  Zelfs als is de Belgische CO2-uitstoot beperkt, dan zal elke bijkomende CO2-uitstoot bijdragen aan de toekomstige klimaatschade die de burgers zullen moeten ondergaan. Maar ook de kost van het verdere uitstel, zal door de burgers worden gevoeld. 

(Lees verder onder de preview.)

Bijkomend valt de genuanceerde aanpak van de aangevoerde ‘klimaatschade’ op, waarbij het Hof herhaaldelijk aanstipt dat verder uitstel de grondrechten van de toekomstige generaties zal aantasten. Die zullen beperkter blijken door het dralen. De ‘prijs van het uitstel’, zeg maar. 

Anderzijds argumenteert het Hof dat geen herstel kan worden gevorderd voor de schade die samenhangt met het gebrekkige klimaatbeleid vóór de jaren tachtig, omdat de maatregelen om klimaatopwarming aan te pakken op dat moment nog niet voldoende duidelijk waren. De uitstoot die hieraan gekoppeld is, kan niet als ‘foutief’ worden bestempeld. Dat is echter niet het geval voor de broeikasgassen die tussen 1980 en 2023 zijn uitgestoten, omdat minstens sinds 2013 duidelijk is dat het Belgische beleid onvoldoende vergaand was. Op die manier is sprake van het ‘verlies van een kans’.

Dat de eisers zelf hebben bijgedragen tot het klimaatprobleem, overtuigde het Hof evenzeer niet. 

Op het einde van z’n 160-pagina’s tellende uitspraak komt het Hof dan nog eens uitvoerig terug op dat eeuwige punt van kritiek in klimaatzaken: het beginsel van de scheiding der machten. Uit de eerdere passages bleek al dat de rechters dit principe wel hoog in het vaandel voeren en op zorgvuldige wijze onderbouwen wat juist wel (en wat niet) van een zorgvuldig handelende overheid van een ontwikkeld industrieland kan worden verwacht inzake uitstootreducties.

Het Hof zet op het einde van zijn klimaatodyssee nog eens de puntjes op de ‘i’ door te stellen dat het beginsel van de scheiding der machten uiteraard niet in de weg staat aan de verplichting van een rechter om rechtsherstel te bieden bij inbreuken op de zorgvuldigheidsnorm en de mensenrechten.

Ook in andere rechtszaken kwam het Hof van Cassatie al tot die conclusie: wanneer een overheid op foutieve wijze schade veroorzaakt, kan een rechter maatregelen opleggen om die schade te doen stoppen. Dat is niet strijdig met de scheiding der machten.

Ook het  opleggen van een minimum-reductiedoelstelling is niet verboden in het licht van de scheiding der machten, temeer daar het Hof nog altijd aan de overheid de keuze inzake de maatregelen die kunnen worden genomen om die doelen te bereiken. Op die manier sluit het Brusselse Hof van Beroep zich aan bij de redenering van de Nederlandse Hoge Raad in de Urgenda-zaak. Nil nove sub sole.  

Laatste woord? 

Uit voorgaande analyse volgt onmiskenbaar dat het Hof van Beroep te Brussel niet over één nacht ijs is gegaan bij zijn behandeling van de Belgische klimaatzaak. Het 160-pagina’s tellende arrest is ongezien. Een écht precedent. Het is de eerste maal dat een rechtbank met zo’n grote mate van detail het thema van de klimaataansprakelijkheid van hogere overheden behandelt.

Er lijkt sprake van een aantal heldere lijnen: de bescherming tegen klimaatverandering vormt  een mensenrecht en ook overheden zijn ertoe gehouden met de nodige zorgvuldigheid hun deel te doen in het vrijwaren van het slinkende koolstofbudget. Wanneer dit niet gebeurt, kunnen overheden door de rechterlijke macht tot de orde worden geroepen. De scheiding der machten is geen definitief struikelblok. Al zal die rechter niet noodzakelijk meestappen in de hoge reductie-eisen van milieuverenigingen, zich blijvend verschuilen achter de Europese reductiedoelen, brengt misschien niet langer soelaas. 

Het arrest van 30 november 2023 vormt dan ook een juridische landmark zonder weerga in de Belgische rechtsorde, dat de komende jaren allicht ook in concrete vergunnings- en planprocedures kan worden gehanteerd. Ook daar is duidelijk dat de klimaattoets een rol speelt.  

Hoewel het Hof de federale, Brusselse en Vlaamse overheid nog een laatste kans geeft om zijn doelen en effectieve reducties tegen 2030 aan te scherpen, slinkt de beleidsmarge wanneer dit niet zou lukken. Want met deze uitspraak is duidelijk dat elke overheid zijn deel moet doen om de CO2-uitstoot te beperken, wat een te soepel vergunnings- en subsidiebeleid voor fossiele brandstoffen nadrukkelijk op de helling zet.  

Al is uiteraard het laatste woord nog niet gezet. Nu de Vlaamse Regering heeft aangekondigd in beroep te gaan bij het Hof van Cassatie, zal het uiteindelijk aan de hoogste rechtbank van ons land zijn om de Gordiaanse klimaatknoop definitief door te hakken. Hamvraag zal daar vooral zijn of rechters overheden kunnen veroordelen tot klimaatdoelen die strenger zijn dan de Europese minimumnormen. Toch lijkt er al een voorlopig besluit mogelijk: klimaat heeft een na dit arrest wel degelijk een definitieve plaats verworven in de rechtbank.

De rechters zullen dan wel niet eigenhandig het klimaat redden, doen alsof het klimaatthema te complex is voor rechtszaken, lijkt niet langer aan de orde. Dat lijkt finaal ook de logica zelve, wanneer het gaat over de belangrijkste uitdaging voor het voortbestaan van onze soort op deze planeet.