‘Het nieuwe Stikstofakkoord zal zichzelf nog moeten bewijzen in de praktijk’

Eind vorig jaar leek de Vlaamse regering nog verdwaald in een door eigen nalaten geconstrueerde stikstoflabyrint. Eind februari doemde alsnog een landingsstrook op tussen de wolken. Toch belooft ook de landing van het definitieve Vlaams stikstofbeleid een moeilijke evenwichtsoefening te worden, betoogt Hendrik Schoukens. Al lijkt de Vlaamse Regering het juridische gelijk wel aan haar kant te hebben.

Badkuip

Om het stikstofprobleem helder te illustreren wordt de laatste tijd verrassend vaak de badkuip-metafoor gebruikt. Het vat de systemische aard van de stikstofcrisis op een heldere wijze. Onze ecosystemen vormen de badkuip, die doorheen de voorbije eeuw een toevloed aan stikstof hebben moeten slikken. Het bad loopt over, zelfs al is de uitstoot het voorbije decennium ietsje afgenomen. Om de geaccumuleerde toevloed aan stikstof af te remmen, was het nodig om de kraan met stikstoftoevoer dicht te draaien. Dat deed de minister ook prompt na het stikstofarrest, via de ondertussen al beruchte ministeriële instructie van mei 2021. Dat kwam de facto neer op een vergunningenstop voor nieuwe inrichtingen in de sector van de veehouderij, wiens ammoniak-uitstoot de voorbije jaren door de komst van megastallen niet meer substantieel was afgenomen.

Een logische keuze, zo leek het, nu het leeuwendeel van de binnenlandse stikstofdepositie hier zijn roots vindt. Toch bleek in het stikstofdebat géén quick win mogelijk: waar de soepelere regels voor industriële stikstofuitstoot vorige zomer nog aanleiding gaven tot hoogoplopende discussies tussen kabinet en minister over de vermaledijde gascentrales, kwam plots ook de vergunningverlening voor Antwerpse havenbedrijven op losse schroeven te staan. Dat was niet voorzien.

Nieuwe uitspraken toonden aan dat ook ruilverkavelingen – waaronder de grootste van Vlaanderen – over de stikstofhorde konden sneuvelen, terwijl zelfs de Antwerpse havenuitbreiding even on hold werd gezet toen een auditeur oordeelde dat het nieuwe dok mogelijk zou leiden tot onaanvaardbare stikstofdepositie.

En dan moest de focus nog gelegd worden op het zogenaamde historische passief. Want enkel de stikstofkraan dichtdraaien zal de Vlaamse natuur niet richting een broodnodig herstel voeren. De stop dient immers uit het volgelopen bad te worden getrokken. En dat belooft een complexe oefening te worden. Heel wat van de overvloed aan stikstof zit immers vervat in bestaande vergunningen, die door velen worden opgevat als een eigendomsrecht waaraan niet mag getornd worden.

Slakkengang

Dat brengt ons bij de tweede metafoor in dit complexe verhaal, die van de (huisjes-)slak. Die illustreert op bijzondere wijze de ecologische impact van een teveel aan stikstof. Naast het feit dat die overvloed zorgt voor saaie natuur – met veel netels en bramen – leidt het ook tot een tekort aan kalk in bossen. De stikstofvervuiling maakt de bodem immers ook zuurder. Mineralen als calcium, magnesium en kalium spoelen daardoor weg. Dat brengt schade toe aan plant en dier. In de Nederlandse Veluwe sterven heel wat eiken vroegtijdig af. Maar door het gebrek aan kalk komen ook heel wat minder huisjesslakken voor in die verzuurde bossen. Dat doet zich op zijn beurt dan ook voelen verderop in het voedselweb. Want hierdoor komen ook heel wat minder vogels aan hun broodnodige proteïnen.

Maar de slak staat ook op andere wijze symbool voor de trage vooruitgang van het Vlaamse stikstofbeleid. Er is veel tijd verloren gegaan tussen 2014, toen de eerste aanzet werd gegeven, en 2022. Het leek er soms wel op of de politiek wachtte op de rechter om te verduidelijken dat Europese milieudoelen wel degelijk harde verbintenissen zijn in onze rechtsorde.

Nu is de slak uiteindelijk op zijn doel beland, zo lijkt het wel. Net voor het Krokus-verlof bereikte de Vlaamse Regering een akkoord over de definitieve Programmatische Aanpak van Stikstof (PAS). Een totaalpakket van maatregelen waarmee men beoogt de stikstofuitstoot drastisch in te perken om een vergunningenstop te voorkomen en zuurstof te geven aan duurzame landbouw, ons leefmilieu én het ondernemerschap in Vlaanderen. Althans zo klonk het in de persmededeling. Maar maakt het die ambities ook waar?

Ja en neen. Het Stikstofakkoord vertrekt van een aantal krachtlijnen. De meeste persaandacht ging de voorbije maand naar de vermindering de uitstoot in alle veeteeltsectoren, waarbij er een sociaal flankerend beleid komt om de getroffen landbouwers te ondersteunen. Om dit te bereiken, zet men in op de sluiting van 40 veebedrijven en 2 mestbedrijven, die als piekvervuilers reeds de code rood hadden gekregen. Samen met de 18 veebedrijven die reeds in een sluitingstraject zitten, komt dit neer op de sluiting van een 60-tal bedrijven tegen 2025. Van de meest vervuilende ‘donkeroranje’ bedrijven, zouden er een 120-tal een aanbod krijgen om de deuren te sluiten, weliswaar met financiële compensatie. Tenzij ze stikstofvriendelijke investeringen uitvoeren, mét overheidssteun. De landbouwers moeten hun keuze maken tussen 2024 en 2026. Hoe vroeger iemand stopt, hoe hoger de uitkoopsom. In waardevolle bos- en natuurgebieden zal vanaf 2028 een mestverbod gelden. Bovendien zal men geld vrijmaken voor natuurherstel in de aangetaste natuurgebieden, zodat het teveel aan stikstof geleidelijk aan wegstroomt uit de natuur. Voor het ‘Turnhoutse Vennengebied’, een gebied met een aanzienlijke overload aan stikstof, is niemand minder dan Piet Vanthemsche aangesteld als bemiddelaar om bijkomende reducties op lokaal niveau af te kloppen. Een bemoedigend signaal: het lijkt de Vlaamse Regering menens met haar stikstofbeleid.

Daarnaast blijft het bestaande vergunningskader, dat reeds vervat zat in de redelijk strenge ministeriële instructie van 2 mei 2021, voorlopig gelden. De vrijstellingsdrempel van 1% van de kritische lasten blijft gehandhaafd voor de industrie, voor de landbouw geldt een strengere eis van 0.025%. Bijdragen die hoger uitkomen, kunnen enkel na een grondige motivering. Beneden deze bijdrage, gaat men ervanuit dat er zich géén bijzondere problemen voor de Europese natuur zullen stellen. Bovendien gelden de drempels niet bij loutere hervergunningsdossiers, die géén bijkomende uitstoot met zich mee zullen brengen.

Contractbreuk?

De reacties op het Stikstofakkoord verschillen. Het geld dat voor natuur en landbouw klaarligt, zo’n 3.6 miljard, overtuigt niet iedereen. De natuurverenigingen tonen zich gematigd optimistisch. Voor het eerst sinds de paarsgroene regering uit het begin van de 20^e eeuw worden er knopen doorgehakt in het Vlaamse natuurbeleid. Langs de kant van bepaalde belangengroepen uit de landbouw klinkt heel wat kritiek. Het gedwongen uitkopen van piekbelasters wekt heel wat onvrede op. Verschillende belangengroepen spreken ronduit van contractbreuk, dezelfde overheid die nu op de rem staat, eerder wel vergunningen voor de depositie had verleend. Bovendien opperen sommigen dat het gedwongen uitkopen van de zogenaamde piekbelasters ook een flink hoge kostprijs per uitgespaarde ton vermeden ammoniak met zich meebrengt.

De waarheid ligt ergens in het midden. Het Vlaamse vergunningenbeleid was veel te soepel. Dat was een publiek geheim. Ondergetekende wees reeds in 2016 op de wettigheidsbezwaren die speelden. Er werd met vuur gespeeld, deze stikstofcrisis was een accident waiting to happen. Vele landbouwers zijn daar nu het slachtoffer van. Het voelt wrang aan.

De Vlaamse Regering heeft echter wel het juridische gelijk aan z’n kant. Niets doen, is geen optie omdat dan Europese boetes volgen en blijvende rechtsonzekerheid.

Eerdere rechtspraak van het Europees Hof van Justitie maakt overigens reeds duidelijk dat ook bestaande vergunningen niet langer buiten schot blijven wanneer zij een blijvende hypotheek leggen op natuurherstel. Niet langer een politiek van de voldongen feiten dus. Recent nog werd Spanje op de vingers getikt omdat het de bestaande (vergunde) drainage nabij een kwetsbaar moeras niet voldoende had gereguleerd. Het Spaanse Hooggerechtshof besliste enkele maanden terug nog dat een luxueus resort dat was gebouwd binnen beschermd natuurgebied diende te worden afgebroken, terwijl Nederlandse rechtspraak aantoont dat milieuverenigingen hun pijlen met succes kunnen richten op piekbelasters die exploiteren op basis van eerder verleende toelatingen. Ook de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geeft overheden het recht om in functie van het milieubeleid, mits economische compensaties, vergunningen in te trekken. Dat vormt een aanvaardbare aantasting van het recht op eigendom, zo bleek eerder al uit een Zweedse en een Ierse zaak.

Wat uiteraard niet wegneemt dat de maatschappelijke uitdaging stevig blijft. Tegen een ondernemer vertellen dat iets wat enkele jaren terug vlot vergunbaar was, nu niet meer kan, is géén evidentie.

Bovendien is het nog niet zeker of er snel meer ruimte voor bijkomende stikstofvervuiling zal ontstaan. De vraag rijst immers of het Stikstofakkoord niet teveel verwacht van technologische fixes. Voor de generieke reducties zet men in grote mate in op luchtwassers en andere technieken om de stikstofuitstoot van veehouderijen te beperken. Zullen emissiearme stallen de beloofde reducties opleveren? Eerder is zowel in Vlaanderen als Nederland al aangetoond dat zo’n systemen niet steeds de verwachte winsten genereren in de praktijk. Wat lukt in een labo-context, valt op het terrein vaak tegen. Hier ligt de achilleshiel van het Stikstofakkoord. Het sterke geloof in technologische oplossingen kan op termijn een nieuwe en erg kostelijke juridische lock-in creëren.

Paradigmashift

En dan is er nog de link met de planetaire grenzen. De natuurlijke stikstofcyclus is danig ontregeld. Dat is een wereldwijd gegeven. De hang naar schaalvergroting in de landbouwsector is eveneens een globaal gegeven. De opkomst van megastallen is géén natuurlijk gegeven, maar een economische wetmatigheid in een wereld waar massaproductie ook op andere gebieden de norm wordt. De milieu-impact wordt echter niet systematisch verdisconteerd, wat een vertekend beeld geeft. Ook het klimaatprijskaartje van ons landbouwmodel, met ontbossingen tot in het Amazonewoud voor ons veevoeder, mag niet langer onvermeld blijven in een als maar warmer wordende wereld. Alles hangt samen.

Dit alles illustreert dat een paradigmashift niet louter via de Vlaamse overheid mogelijk is. Vlaanderen is geen eiland. Ook het Europese landbouwbeleid zal bijgestuurd moeten worden, nu de Farm to Fork-ambities van de Europese Commissie niet steeds werden omgezet in wetgeving. De oorlog in Oekraïne wordt nu reeds ingezet als een hefboom tegen de verduurzaming.

De langzame afdaling richting de Europese natuurdoelen lijkt in Vlaanderen eindelijk ingezet met het Stikstofakkoord, maar de piloot – lees: de politiek – dient het hoofd koel te houden om het stikstofvliegtuig niet alsnog te laten crashen op de landingsbaan. De meeste vliegongelukken gebeuren tijdens de landing, als dat maar geen veeg teken is.