Het Brussels-effect: ‘China kopieert vaak de Europese regels’

De EU is invloedrijker dan vaak wordt gedacht, beweert de Fins-Amerikaanse handelsrechtexperte Anu Bradford. ‘Europa is een goede scheidsrechter, maar het moet er natuurlijk wel voor zorgen dat het zelf op het veld staat.’

In De nieuwe politiek van Europa muntte politiek filosoof Luuk van Middelaar in 2017 het verschil tussen ‘regelpolitiek’ en ‘gebeurtenissenpolitiek’. De EU was goed in regels maken, maar zag zich de voorbije jaren gedwongen om zich meer en meer bezig te houden met onvoorspelbare gebeurtenissen. Er gebeurde ook nogal wat in die jaren: de bankencrisis, de crisis van de eurozone, de brexit, de vluchtelingencrisis en nu ook de coronacrisis. In zulke stormen werd haast vergeten dat de EU zich ook met het maken van regels bezighoudt. Net daarover schreef Anu Bradford, expert in internationaal handelsrecht aan Columbia Law School in New York, een verrassend boek. In The Brussels Effect laat ze zien dat de EU niet enkel regels maakt voor haar eengemaakte markt, maar dat die daarna vaak wereldwijd worden opgevolgd. In dat domein is de Unie een onbetwiste wereldmacht, en heeft ze weinig last van de reputatieschade die ze in al haar crisissen geleden heeft. De EU staat zelfs sterker dan ooit.

Wat verstaat u onder ‘het Brussel-effect’?

Anu Bradford: Bedrijven houden van uniformiteit. Als ze de Europese regels al moeten naleven, is het voor hen makkelijker om ze ook te respecteren voor de producten die ze buiten de EU verkopen. Die uitbreiding noem ik het Brussel-effect. En dat kost de EU vrij weinig moeite: het zijn de multinationals die de Europese regels bepleiten bij andere landen. In haar communicatie heeft de EU het de laatste jaren vaak over ‘de gouden standaard voor de wereld’ als het over nieuwe regels gaat, een standaard die door veel andere landen gevolgd zal worden.

Werd de EU daarin zo belangrijk omdat de Verenigde Staten de rol hebben gelost? De VS hebben meer vertrouwen in markten dan in een regulerende overheid.

Bradford: Dat was niet altijd zo. Tot 1990 speelden de VS de rol van superregulator. Ze hebben daarna een stap opzijgezet, net in de periode dat in Europa de eengemaakte markt werd uitgewerkt. Het Verdrag van Maastricht dateert van 1992. In die jaren raakten de Amerikaanse Democraten en Republikeinen het niet eens over zaken zoals milieuwetgeving, terwijl daar in Europa wel een consensus over bestond tussen links en rechts. Europeanen delen een geloof in het belang van zoiets als consumentenbescherming. In de VS, daarentegen, begon men in die periode meer en meer te dereguleren.

In Europa geldt het voorzorgsprincipe, in de VS niet. Hoe invloedrijk is dat?

Bradford: Dat is een groot verschil, ja. Regulatoren moeten vaak rekening houden met onzekerheden. Ban je een product of niet? Kun je een fusie laten doorgaan of niet? In de VS moet de mogelijke schade worden bewezen. In Europa gaat men uit van het voorzorgsprincipe: ‘We hoeven niet alle elementen te kennen, uit voorzichtigheid kunnen we toch optreden.’ Dat is een krachtig principe, en het heeft een grote rol gespeeld als het gaat over voedselveiligheid of het gebruik van chemicaliën.

In crisissen zoals de coronacrisis wordt duidelijk dat de lidstaten nog altijd het laatste woord hebben over Europese beslissingen. Maar is dat ook zo in discussies over regulering? De Europese Commissie wil in de strijd tegen klimaatverandering verder gaan dan veel lidstaten.

Bradford: In veel domeinen is Europese regulering nochtans gegroeid uit wetgeving van lidstaten. Duitsland is altijd een pleitbezorger geweest van strenge privacyregels. Het milieu is ook steeds een grote bezorgdheid geweest van de Scandinavische landen, Nederland en opnieuw Duitsland. Het klopt wel dat andere lidstaten die minder ver willen gaan daarna op sleeptouw worden genomen, aangezien de Europese Commissie en het Europees Parlement verdere regulering doordrukken zodra het thema een Europese bevoegdheid is.

Het cliché wil dat er nergens zo veel lobbyisten rondlopen als in Brussel. Uw boek geeft daarentegen het beeld dat Europa vooral inzit met de bescherming van de consument. Hoe valt dat te rijmen?

Bradford: Ik zal niet zeggen dat lobbyisten geen invloed hebben, maar grote stukken wetgeving zoals de GDPR of REACH – over het gebruik van chemicaliën – kwamen relatief onaangetast uit de besluitvormingsprocedure. Niet dat er geen pogingen werden gedaan om de regels te versoepelen. Maar in vergelijking met de VS is de impact van bedrijfslobbyisten in de EU vrij beperkt, en in Europa krijgen ngo’s, consumentenorganisaties en andere spelers in de samenleving ook een stem.

Strikte regels, zeker over mededinging van bedrijven, leveren de EU weleens beschuldigingen van protectionisme en zelfs imperialisme op.

Bradford: Het bewijs voor protectionisme is redelijk zwak. Waarom pakt de Europese Commissie Amerikaanse giganten zoals Facebook aan? Het is niet zo dat daar meteen Europese concurrenten van kunnen profiteren. Nee, de winnaars zijn vaak andere Amerikaanse bedrijven. Het was bijvoorbeeld Microsoft dat een klacht indiende tegen Google. Amerikaanse bedrijven weten dat ze met zulke klachten sneller gehoord worden in Brussel dan in Washington.

De meeste techgiganten zijn Amerikaans. Staat de EU-regelgeving innovatie in de weg?

Bradford: Europa is als regulator een goede scheidsrechter, maar het moet er natuurlijk ook voor zorgen dat het zelf op het veld staat om te spelen. In mijn boek citeer ik een manager van Uber: ‘In Europa willen ze de behoeften van de consument bevredigen, in de VS wil men de wereld veranderen – of er toch voor zorgen dat het mogelijk is.’ De belangrijkste reden voor het succes en de dynamiek van de VS is misschien wel hun mogelijkheid om het beste talent van over de hele wereld aan te trekken. Ook veel ondernemers in Silicon Valley zijn migranten. De maatregelen die president Donald Trump nu neemt om migratie in te perken, zijn dus contraproductief. Het biedt Europa een enorme kans.

Zal het Brussel-effect ervoor zorgen dat de EU de leiding neemt in de strijd tegen de klimaatverandering?

Bradford: Dat is een van de belangrijkste prioriteiten voor deze Commissie. Sinds de VS uit het klimaatakkoord van Parijs zijn gestapt, neemt de druk op de EU om de leiding te nemen nog toe. Het Brussel-effect kan er inderdaad voor zorgen dat de Unie in haar eentje impact zal hebben op de hele wereld. Regelgeving over de energiezuinigheid van producten is daar een goed voorbeeld van.

Volgens u zal het Verenigd Koninkrijk zelfs met de hardst denkbare brexit veel Europese regels moeten respecteren. Onderschatten de Britten het Brussel-effect?

Bradford: Dat effect ondermijnt de brexit, ja. Zo’n 45 procent van de export van het Verenigd Koninkrijk gaat naar Europa, en voor veel van hun belangrijkste sectoren zoals de auto-industrie, de farmaceutische sector en de telecommunicatie is Europa de belangrijkste handelspartner. Die bedrijven hebben toegang nodig tot de Europese markt, dus zij moeten de regels volgen. Denkt u dat ze vervolgens graag een tweede productielijn willen opzetten om de nieuwe, Britse regels na te leven? Nee, die bedrijven willen het liefst met dezelfde standaarden werken. Het Brussel-effect zal er dus voor zorgen dat veel regels dezelfde blijven.