‘Een rechtvaardige bouwshift: laat verdichting betalen voor ontdichting’

Voor de Universiteit Van Vlaanderen staat Tom Coppens (UAntwerpen) stil bij de Vlaamse bouwshift.

Het lijkt de goede kant uit te gaan met de bouwshift. In haar strategische visie uit 2018 formuleerde de Vlaamse regering de ambitie om tegen 2040 geen extra open ruimte meer aan te snijden voor bijkomende gebouwen. Meer specifiek houdt de bouwshift in dat de ruimte die gebruikt wordt voor menselijke activiteiten, kortweg het ruimtebeslag, niet verder meer mag toenemen. Het ruimtebeslag bedraagt vandaag ongeveer een derde van de oppervlakte in Vlaanderen, waarmee Vlaanderen een van de meest verstedelijkte regio’s is binnen Europa. Na een korte bouwgolf in 2017 is het dagelijkse bijkomende ruimtebeslag in Vlaanderen de laatste twee jaar gevoelig gedaald van meer dan 7 hectare naar minder dan 4 hectare per dag volgens het kadaster. Daarmee zitten we goed op koers om de tussentijdse doelstelling te halen om in 2025 nog slechts 3 hectare per dag in te nemen. Die doelstelling om de resterende open ruimte te vrijwaren is ambitieus en noodzakelijk. De open ruimte en het bouwbeleid in Vlaanderen zullen immers een sleutelrol spelen in het behalen van klimaatdoestellingen en biodiversiteitsdoelstellingen.

Goed nieuws dus, maar de Vlaamse regering is zeker nog niet klaar met haar huiswerk. Dat er vandaag een gunstig resultaat ligt, heeft vooral te maken met demografische ontwikkelingen. Door de aanhoudende vergrijzing en gezinsverdunning is er steeds meer vraag naar kleinere wooneenheden zoals appartementen en minder naar eengezinswoningen. Er wordt dus door de bouwsector compacter gebouwd, met als gevolg dat we minder ruimte moeten aansnijden voor nieuwe woningen. Die demografische ontwikkeling camoufleert eigenlijk een weinig doortastend ruimtelijk beleid. Want sinds de aankondiging van de bouwshift, is er nauwelijks iets fundamenteel veranderd in het regelgevend kader. De strategische visie uit 2018 heeft vandaag zelfs geen enkele juridische basis voor het nemen van plannings- en vergunningsbeslissingen. Voor de beoordeling van nieuwe bouwaanvragen spelen de meer dan 40 jaar oude gewestplannen nog steeds een sleutelrol. In die gewestplannen werden in de jaren 1970 de bestemmingen voor wonen, industrie, landbouw en natuur gedetailleerd vastgelegd voor het hele grondgebied. De totale nog bebouwbare gebieden in de gewestplannen bedragen volgens de taskforce bouwshift vandaag bijna 60 000 hectare, waarvan ruim één derde gelegen in woongebieden. Zonder wijzigingen in het regelgevend kader kunnen deze gronden in principe rustig verder bebouwd worden. Met wat rekenwerk kan worden afgeleid dat om de bouwshift te realiseren, slechts de helft van die beschikbare gronden nog mag bebouwd worden. De andere helft zal dus nooit meer kunnen aangesneden worden voor bebouwing. Sommige van die bebouwbare gronden liggen op slecht gelegen locaties, ver van bestaande voorzieningen of in waterzieke gebieden.

Op het bord van Vlaamse regering liggen daarom nog enkele aartsmoeilijke knopen. Om te belemmeren dat deze gronden alsnog worden bebouwd zouden de bestemmingen in de gewestplannen eigenlijk moeten gewijzigd worden naar een open ruimte bestemming. Maar dat ligt niet eenvoudig. Door de herbestemming verliezen deze gebieden immers nagenoeg hun volledige waarde. De huidige planschaderegeling bepaalt dat de eigenaar een vergoeding krijgt die 80% bedraagt van de geactualiseerde verwervingswaarde. Dit is de prijs die de eigenaar zelf heeft betaald, vermeerderd met de consumptie-index. De Vlaamse regering vreest echter dat deze regeling bij een massale herbestemming op niet veel draagvlak bij grondeigenaars zal rekenen en wil de compensatie optrekken naar 100% van de huidige marktwaarde in het ontwerp van “instrumentendecreet”. Die ligt vele malen hoger dan de geïndexeerde verwervingswaarde.

Maar ook voor die regeling lijkt de Vlaamse regering moeilijk draagvlak te vinden. Recente rekenoefeningen van een taskforce toonden aan dat de factuur voor de volledige herbestemming zo kan oplopen tot een slordige 31 miljard. Onbetaalbaar dus. Bovendien kan men zich afvragen of een transfer van vele miljarden aan overheidsmiddelen naar een kleine groep grondeigenaars rechtvaardig kan genoemd worden. Tegelijk lijkt het moeilijk te verantwoorden om al die miljarden uit te geven louter om gronden vrij te houden van bebouwing, terwijl die publieke middelen ook zouden kunnen geïnvesteerd worden om steden en dorpskernen aantrekkelijker te maken, of pakweg in bijkomende sociale woningen, in gezondheidszorg, onderwijs, scholen of openbaar vervoer.

Maar de bouwshift levert niet enkel kosten op. Terwijl de gronden waar niet meer op gebouwd mag worden hun waarde verliezen, zullen gronden waar verdicht wordt in waarde stijgen. Elementaire vastgoedlogica stelt dat de grondwaarde afhankelijk is van het toegelaten bouwprogramma op die grond. Gronden waar slechts één gezinswoning is toegelaten, zijn vele malen minder waard dan gronden waar meergezinswoningen en appartementen zijn toegelaten. Die meerwaardestijging gaat in de praktijk vooral naar de grondeigenaar. In de internationale planningsliteratuur wordt dergelijke meerwaardestijging als een “onverdiend inkomen” beschouwd. De eigenaar van de grond heeft er zelf geen moeite moeten doen, omdat de meerwaarde tot stand is gekomen door een publieke planningsbeslissing. In vele landen bestaat dan ook de traditie om meerwaardestijgingen uit planningsbeslissingen af te romen via belastingen of heffingen. Die heffing maakt het niet enkel mogelijk om de kosten van ruimtelijke planningsingrepen te dekken, ze nemen ook de prikkels weg bij eigenaars om te speculeren op gronden en eventueel te lobbyen voor gunstige planningsbeslissingen. Vlaanderen beschikt over het instrument van de planbaten bij herbestemmingen, maar die heffing is erg beperkt in vergelijking met de meerwaardestijging en geldt enkel bij bestemmingswijzingen naar andere functies. Een bestuur kan ook lasten verbinden aan een vergunning, maar die lasten moeten in principe verbonden zijn met de bouwvergunning. In het huidige regelgevende kader is er dus geen algemene heffing op een meerwaarde die het gevolg is van verdichting.

De bouwshift is dus niet enkel een ruimtelijke herverdelingsoperatie van bestemmingsrechten, maar tegelijk ook een herverdeling van grondwaarden onder grondeigenaars. Eigenaars in de kernen winnen, terwijl eigenaars buiten de kernen waarde verliezen. Om deze knoop te ontwarren kan inspiratie gevonden worden in Angelsaksische planningssystemen, waar een traditie bestaat om ruimtelijke planningsinstrumenten te koppelen aan financiële instrumenten. De eerste wet op de stedenbouw in het Verenigd Koninkrijk uit 1909 bevatte al zeer geavanceerde systemen voor lokale overheden om “worsements” te koppelen aan “betterments”. Planningsbelissingen die leiden tot een meerwaarde voor eigenaars worden afgeroomd, terwijl minwaarden worden gecompenseerd. Lokale besturen konden met dit systeem publieke uitgaven voor ruimtelijke ordening en infrastructuur dekken met de inkomsten. Ook in de Verenigde Staten bestaan gelijkaardige uitgebreide systemen, die reeds vanaf het einde van de 19^e eeuw ingang vonden bij lokale overheden en ondertussen wijdverspreid zijn.

De Vlaamse regering mag de kans om meer symmetrie te brengen tussen waardevermeerderingen en waardedalingen bij de bouwshift niet laten liggen. Naast een billijke planschadevergoeding, is er dus nood aan financiële instrumenten die op een even billijke en transparante manier de onverdiende meerwaarden weghalen bij grondeigenaars. Enkel op die manier kan de bouwshift effectief en rechtvaardig zijn.

Meer informatie over deze materie valt te beluisteren in de podcast van de universiteit van Vlaanderen die gaat over “kleiner wonen”.