Topeconoom Johannes Spinnewijn: ‘Werklozen zijn veel te optimistisch’

Moeten de werkloosheidsuitkeringen toe- of afnemen in de tijd? In dat debat is Johannes Spinnewijn, een jonge Vlaamse topeconoom verbonden aan de London School of Economics, een tegendraadse stem. ‘De uitkeringen aan het begin verhogen en ze nadien sneller doen dalen, zal de werkloosheidsduur doen toenemen.’

Johannes Spinnewijn is een Belgisch economisch supertalent met internationale faam. De zoon van de Leuvense professor Frans Spinnewijn studeerde economie in Leuven en Brussel. Voor zijn doctoraalscriptie trok hij naar het prestigieuze MIT in de Verenigde Staten, waar alleen de allerbesten worden toegelaten. Hij kreeg er les van de absolute wereldtop. De hoofdbegeleider van zijn proefschrift was de Finse econoom Bengt Holmström, die in 2016 de ‘Nobelprijs voor de Economie’ won. Spinnewijn werkte er ook samen met de beroemde Amerikaanse overheidseconoom Jonathan Gruber, de architect van Obamacare, en met Nobelprijswinnaar Peter Diamond.

Politici halen alleen onderzoek aan dat in hun kraam past.

Na zijn doctoraat ging Spinnewijn in 2009 als docent en onderzoeker aan de slag aan de gerenommeerde London School of Economics, waar hij werkt als overheidseconoom en onderzoek doet naar sociale zekerheid, en met name werkloosheidsuitkeringen, ziekteverzekering en pensioenen. Hij werkte ook samen met de FOD Financiën om de Belgische belastingbrief zo optimaal mogelijk op te stellen, zodat met name achterstallige betalers sneller over de brug komen – een samenwerking waarover hij heel enthousiast is.

Hervormingsplannen

Spinnewijn is niet wat je noemt een media-econoom. Interviews met hem zijn niet te vinden, een zeldzaam opiniestuk daargelaten. Toch droomt hij ervan als academicus impact te hebben op het beleid. Zijn naam viel ook een paar keer in het debat over het meer degressief maken – lees: sneller doen dalen in de tijd – van de werkloosheidsuitkeringen, een maatregel die vervat zit in de tot op heden niet uitgevoerde arbeidsdeal van de scheidende regering-Michel.

Met drie collega’s publiceerde Spinnewijn in 2018 een onderzoek over dit thema in het vermaarde wetenschappelijke tijdschrift American Economic Review. Op basis van Zweedse data kwamen Spinnewijn en co. tot het besluit dat financiële prikkels in het begin van de werkloosheid veel effectiever zijn dan na verloop van tijd.

Vijftien Leuvense topeconomen, onder wie Frank Vandenbroucke en André De Coster, grepen het onderzoek aan om in een open brief gehakt te maken van de hervormingsplannen van de regering-Michel. Want, zo betoogden de Leuvense economen op basis van het onderzoek, ‘het effect van een lagere uitkering op de prikkel om werk te zoeken neemt af naarmate men langer werkloos is; de waarde van verzekering neemt toe.’ En ze besluiten: ‘Daarom stijgen de werkloosheidsuitkeringen beter naarmate men langer werkloos is.’

Onder meer arbeidseconoom Stijn Baert, groot verdediger van meer degressiviteit, vindt het idee om uitkeringen te verhogen in de tijd te gek voor woorden (al ging het niet zozeer om een pleidooi, dan wel om de uiterste logische consequentie van de bevindingen uit Spinnewijns onderzoek).

Spinnewijn zegt de feiten en alleen de feiten te willen doen spreken. Die zijn, zoals verderop in dit interview zal blijken, vaak complex en technisch. ‘Stijn Baert werpt zich graag op als de verdediger van economische principes, maar in deze discussie vaart hij op intuïtie en negeert hij de empirische bevindingen. Mij gaat het er niet om of een maatregel links of rechts is. Als een en ander maar empirisch wordt onderbouwd’, zegt Spinnewijn. Hij is net met zijn gezin terug na een sabbatsjaar aan de universiteit van Berkeley in Californië en is opnieuw in Londen aan de slag gegaan. Ontspannen en gebruind staat hij ons in café Opek in Leuven te woord.

‘Een thema dat in mijn onderzoek geregeld terugkeert, is het gegeven dat mensen vaak foute keuzes maken. Traditionele economische modellen gaan ervan uit dat iedereen voor zichzelf steeds de beste keuzes maakt. In recente modellen, die sinds een jaar of twintig opgang maken in de gedragseconomie, is steeds meer aandacht voor hoe mensen onder invloed van allerlei psychologische en sociologische factoren vaak irrationele, verkeerde beslissingen nemen. De vraag is dan hoe je daar als overheid rekening mee houdt in je beleid.’

Om wat voor foute keuzes gaat het?

Johannes Spinnewijn: Ik ben gepromoveerd op onderzoek naar werklozen in de VS. Een van mijn bevindingen was dat werklozen sterk overschatten hoe snel ze opnieuw aan het werk zullen zijn. Ze zijn met andere woorden veel te optimistisch over hun kansen op de arbeidsmarkt. Bestaande economische modellen gingen ervan uit dat iedereen perfect zijn risico inschat en heel goed weet hoeveel kans hij of zij heeft om, zeg maar, binnen de zes maanden een baan te vinden. Maar dat klopt niet. Meer en meer vinden we bewijs dat mensen de dingen soms fout inschatten.

Nu, een tiental jaren later, hebben we hetzelfde onderzoek gedaan, maar dan met een veel grotere steekproef. Daaruit bleek niet alleen dat werklozen inderdaad te optimistisch zijn, maar ook dat mensen die langdurig werkloos zijn hun verwachtingen niet bijsturen. Ze blijven dus optimistisch. Terwijl we weten dat de kans om werk te vinden afneemt naarmate je langer werkloos bent.

Mensen zijn dus mede door hun optimisme langdurig werkloos?

Spinnewijn: Hun optimisme beïnvloedt hun zoekgedrag en het soort banen waarvoor ze overwegen te solliciteren. Als werklozen zouden beseffen dat hun reële kansen op werk een stuk kleiner zijn dan ze denken, dan zouden ze misschien breder en wat verder van huis gaan zoeken. Mensen zijn te selectief, vooral langdurig werklozen. Of anders gezegd: onwrikbaar optimisme kan inderdaad verklaren waarom mensen werkloos blijven.

De context in België is natuurlijk heel anders dan in de VS, maar het zou interessant zijn om in België hetzelfde te onderzoeken. Langdurige werkloosheid is bovendien een veel groter probleem in België dan in de VS.

Stel nu dat ook bij ons een te groot optimisme een werkloze parten zou spelen, hoe moet de VDAB dat dan aanpakken?

Spinnewijn: Het is heel moeilijk om foute verwachtingen van mensen bij te stellen. Maar je kunt proberen de beschikbare data te personaliseren en te zeggen: voor iemand met jouw carrière, leeftijd en opleiding duurt het gemiddeld zo lang om opnieuw aan het werk te gaan. En je kunt mensen aanmoedigen om de actieradius van hun zoektocht te vergroten.

Waar komen die hardnekkige onrealistische verwachtingen bij langdurig werklozen vandaan?

Spinnewijn: Een mogelijke verklaring zou een variant van de zogenoemde gambler’s fallacy of gokkersmisvatting kunnen zijn. Gokkers die lang niet gewonnen hebben, blijven koppig doorgaan omdat ze denken: nu gaat het toch eens gebeuren. Maar ook als je een dobbelsteen voor de honderdste keer gooit, blijft de kans dat je een zes gooit altijd dezelfde.

Eigenlijk is het nog subtieler. Als je twee mensen vraagt hoe hoog ze hun kansen inschatten om binnen de zes maanden werk te vinden, zul je zien dat degenen die hun kansen hoger taxeren dan anderen, ook echt meer kans maken. Zelfperceptie van werklozen blijkt heel voorspellend om te weten hoe lang iemand werkloos zal blijven, veel meer dan om het even welk ander kenmerk, zoals geslacht, leeftijd of opleiding. Dat neemt niet weg dat mensen gemiddeld veel fouten maken en hun kansen te positief beoordelen. Bovendien zijn die zelfinschattingen voor beleidsmakers moeilijk bruikbaar. Zodra mensen weten dat er consequenties zijn verbonden aan wat ze zeggen over hun eigen kansen, geven ze geen oprechte antwoorden meer.

Wat leert u uit uw onderzoek naar de zelfinschatting van werklozen?

Spinnewijn: De klassieke theorie zegt dat iemand langdurig werkloos is omdat zijn kansen op werk verkleinen door de aanhoudende werkloosheid: bedrijven discrimineren langdurig werklozen, de werkloze verliest het contact met de arbeidsmarkt. Maar wij zien dat er een enorm grote heterogeniteit is onder werklozen, al van in het begin. Degenen met de beste kansen op werk vinden onmiddellijk werk, en degenen met de minste kansen blijven over. Zo bekeken is de groep langdurig werklozen dus een selectie van mensen die al van bij de start lagere kansen hadden. Vroeger werd in de economische theorie sterk gehamerd op de val van langdurige werkloosheid. Ik zeg: het is niet zomaar een val, het gaat vaak om mensen die, vanwege ongeschikte opleiding en skills, gedoemd zijn om lang werkloos te zijn.

Slecht beleid komt er vaak gewoon op neer dat je mensen doet winnen die niet hoeven te winnen.

Dat is geen bemoedigende analyse.

Spinnewijn: Maar wel belangrijk. Als je weet dat er veel verschillen zijn tussen werklozen, weet je ook dat je niet alle werklozen over dezelfde kam mag scheren. Voor sommige werklozen zijn vorming en opleiding heel belangrijk, maar niet voor iedereen. Veel werklozen vinden onmiddellijk werk. Daar hoef je als overheid helemaal niets voor te doen. Maar die langdurig werklozen, daarop moet je werken. En dus is het zaak om zo goed mogelijk te voorspellen wie die langdurig werklozen zullen zijn. In het plan voor de hervorming van de werkloosheidsuitkeringen van gewezen federaal minister van Werk Kris Peeters (CD&V) was het de bedoeling om alle werklozen vanaf dag één te helpen. Dat is geen goed beleid. De mensen die langdurig werkloos zullen blijven: díé moet je vanaf dag één helpen.

Voor langdurig werklozen kun je beter de uitkeringen doen stijgen dan doen dalen, besluit u op grond van uw onderzoek in Zweden.

Spinnewijn: Sociale verzekering is altijd een afweging tussen mensen verzekeren tegen risico’s, en hun voldoende prikkels geven zodat ze niet onnodig een beroep doen op die verzekering. Wat ons onderzoek naar de degressiviteit van werkloosheidsuitkeringen betreft: wij hadden in Zweden toegang tot geweldige data, aan de hand waarvan we de reactie van werklozen op financiële prikkels gedurende hun hele werkloosheid konden analyseren. Daardoor zijn we tot het inzicht gekomen dat extra financiële prikkels op langdurige werklozen veel minder effect hebben dan op mensen die nog maar kort werkloos zijn. De uitkeringen aan het begin van de werkloosheid verhogen en ze nadien sneller doen dalen zal dus juist de werkloosheidsduur doen toenemen. En voor de vermeende terugverdieneffecten die zouden ontstaan doordat langdurig werklozen financieel extra worden geprikkeld om opnieuw aan het werk te gaan, bestaat geen enkel empirisch bewijs. Door mensen die maar eventjes werkloos zijn daarentegen een hogere uitkering te geven, zullen de uitstroomkansen van die groep naar de arbeidsmarkt wel vertragen. Hogere uitkeringen aan het begin van de werkloosheid zijn met andere woorden niet alleen duur, ze zorgen er ook voor dat mensen langer werkloos blijven.

Daarnaast vinden wij ook dat je beter hogere uitkeringen geeft op het moment dat mensen die het meest nodig hebben. Zo voorkom je dat langdurig werklozen in de armoede belanden. Een van de problemen in dit debat is dat men vaak denkt dat langdurige werkloosheid een keuze is, iets wat je controleert. Terwijl langdurig werklozen doorgaans gewoon heel weinig uitzicht hebben op een baan.

Als je financiële prikkels optimaal wilt inzetten over de hele periode van werkloosheid, wat is dan het ideale systeem?

Spinnewijn:First best bestaat in dezen niet. Economen weten dat. Het ideale systeem zou immers inhouden dat iedereen perfect is verzekerd, maar tegelijkertijd geen rekening houdt met die verzekering in de beslissing hoe snel hij of zij opnieuw gaat werken. Het probleem is dat we met de werkloosheidsuitkering maar één instrument hebben om beide te doen, verzekeren en incentives geven. Een betere verzekering gaat ten koste van de aansporing om aan het werk te gaan. Maar in de plannen die voorliggen, is de degressiviteit doorgeschoten. Er is, nogmaals, geen empirisch bewijs voor de verwachte terugverdieneffecten. En los van die budgettaire afweging is er ook nog de waarde van een uitkering voor werklozen tout court. In de data zien we dat mensen hun bestedingen beter kunnen handhaven als ze kort werkloos zijn. Hun koopkracht daalt, maar ze kunnen vaak terugvallen op hun partner of spaargeld. Naarmate mensen langer werkloos zijn, worden hun middelen beperkter. Vanuit het verzekeringsprincipe pleit die bevinding er dus voor om langdurig werklozen genereuzer te compenseren.

Langdurige werkloosheid is een veel groter probleem in België dan in de VS.

Ik weet het ook wel: werkloosheidsuitkeringen die stijgen naarmate mensen langer werkloos zijn, dat bestaat in geen enkel land ter wereld. En om principes om te kunnen zetten in beleid heb je natuurlijk een draagvlak nodig. Maar wat je bijvoorbeeld wel zou kunnen doen, is de maximumuitkering – de uitkering voor de hoogste inkomens – in het begin van de werkloosheid verlagen.

U schreef in een opiniestuk met uw vader Frans Spinnewijn dat het voornemen om uitkeringen meer degressief te maken, gebaseerd is op buikgevoel.

Spinnewijn: Omdat we nu het empirisch bewijs hebben dat het niet zou werken. Ik vind het heel jammer om te zien hoe makkelijk ons onderzoek wordt weggewuifd en hoe weinig impact academisch onderzoek heeft op politici en beleidsmakers in het algemeen. Maar we zitten nu eenmaal in een context waarin politici alleen onderzoek aanhalen dat in hun kraam past. Of ze verdraaien de feiten. Wij werden geciteerd in een discussie in de Kamer. Daar is toen gezegd dat ‘het Zweedse systeem van stijgende uitkeringen om verscheidene redenen niet toepasbaar is in België.’ Maar de uitkeringen stijgen in Zweden helemaal niet in de tijd – ze dalen!

U kreeg ook kritiek uit academische hoek, onder meer van professor Stijn Baert. ‘Alle literatuurstudies laten zien: hoe genereuzer het werkloosheidssysteem, hoe minder mensen geprikkeld zijn om op zoek te gaan naar werk’, zei hij op Knack.be.

Spinnewijn: Stijn Baert citeert ons onderzoek verkeerd. De onderzoeksvraag is niet of mensen reageren op prikkels, wel of ze meer reageren op prikkels in het begin of later in de werkloosheid. Kijk, wij dwingen politici, beleidsmakers en academici met dit onderzoek om hun kaarten op tafel te leggen. Zij moeten dan maar uitleggen dat ze zelfs zonder terugverdieneffecten het degressief maken van de werkloosheidsuitkeringen een goed voorstel vinden.

Hoe belangrijk is arbeidsmarktbeleid? Vaak wordt gezegd dat verschillen in het beleid mede het grote verschil in werkloosheid tussen Vlaanderen en Wallonië verklaren.

Spinnewijn: Dat is empirisch moeilijk hard te maken. Een belangrijk principe van de sociale zekerheid is dat je de basis beter zo breed mogelijk houdt. Maar je kunt wel argumenten verzinnen om de werkloosheidsuitkeringen meer te differentiëren, bijvoorbeeld afhankelijk van de leeftijd of de economische conjunctuur. In de VS doen ze dat. Werkloosheidsuitkeringen zijn er per staat georganiseerd. Maar de federale staat maakt de uitkeringen genereuzer als binnen een staat de werkloosheidsgraad bovengemiddeld toeneemt. De achterliggende redenering is dat het moeilijker wordt om werk te vinden als de werkloosheidsgraad hoog is. In moeilijke tijden zou je er dus voor kunnen pleiten om voor iedereen de uitkeringen te verhogen.

Dat zou betekenen dat werklozen in Wallonië een hogere uitkering krijgen?

Spinnewijn: Inderdaad. Maar ook in Amerika is er discussie over dat beleid, hoor. Moeten we bij economisch zwaar weer niet net de arbeidsmarkt stimuleren? Tijdens de economische crisis van 2008 is de werkloosheid in Amerika dramatisch gestegen. Sommigen vragen zich af of dat mede veroorzaakt werd door de verhoging van de uitkeringen. Nu, de meeste economen denken dat dat niet zo is.

Hoe frustrerend vindt u het dat uw onderzoek niet of moeilijk doordringt tot het beleid?

Spinnewijn: Ik hoop dat als je iets maar blijft herhalen, het op den duur wel vruchten afwerpt. In België is de situatie gelukkig niet zo erg als in andere landen, waar politici om het even wat kunnen zeggen. De Academische Pensioenraad onder leiding van Frank Vandenbroucke heeft bijvoorbeeld uitstekende rapporten geschreven. Maar het blijft raar hoe weinig invloed zulke rapporten hebben op het publieke debat en hoe makkelijk beleidsmakers ze naast zich neer kunnen leggen. Ik hoop dan ook dat naarmate we die pensioenrapporten meer empirisch en met data kunnen ondersteunen, de aanbevelingen eruit toch hun weg naar het beleid zullen vinden.

Stelt u politiek nu niet voor als een bijna technocratische bezigheid?

Spinnewijn: Nee, echt niet. Ik wil politici gewoon instrumenten aanreiken. Het is hun taak om keuzes te maken. Maar er is wel iets wat mij ontzettend stoort: goed beleid is niet een beleid waarbij er geen verliezers zijn. Er zijn altijd verliezers, zelfs bij het beste beleid. Slecht beleid komt er vaak gewoon op neer dat je mensen doet winnen die niet hoeven te winnen. Neem de salariswagens. Mensen met een salariswagen zullen verliezen als je dat fiscale voordeel vermindert of wegneemt. Maar als we mensen niet meer willen belonen met auto’s, een maatregel waar brede steun voor is, durf dan als politicus ook gewoon te zeggen wie erbij zal inschieten.

Groen heeft dat geprobeerd tijdens de verkiezingscampagne en is daar door de kiezer voor afgestraft.

Spinnewijn: En toch moeten politici gewoon duidelijk zijn. Want het geld dat vrijkomt, kun je besteden aan een mobiliteitsbudget waarbij heel veel mensen winnen. De verliezers van je nieuwe beleid, dat een correctie is op een fout beleid uit het verleden, moet je durven te benoemen. Hetzelfde met het meer degressief maken van de uitkeringen. Ik zou het eervoller vinden als politici zouden zeggen dat ze langdurig werklozen harder willen aanpakken, in plaats van zich weg te stoppen achter onbewezen terugverdieneffecten.