‘Stikstofakkoord vormt geen contractbreuk maar roept terecht een halt toe aan de politiek van de voldongen feiten’

‘Het Stikstofakkoord dat de Vlaamse Regering eind februari wereldkundig maakte, is ondertussen alweer enkele maanden oud. In de politiek is dat een eeuwigheid’, schrijft Hendrik Schoukens. ‘Het akkoord werd door tegenstanders weggezet als ‘contractbreuk’. Dat de paters van Averbode plots op de rode lijst waren beland, was voor sommige critici voldoende om het hele beleid in vraag te stellen. Het akkoord krijgt zeker geen schoonheidsprijs, maar het alternatief – de business as usual – is al evenmin een optie. Zachte heelmeesters maken stinkende wonden. Vlaanderen doet wat Europa eist op milieuvlak, dat is inderdaad historisch te noemen.’

Nog een geluk dat 

Gedichtendag ligt al een tijdje achter ons. Toch dacht ik de voorbije weken een aantal keren spontaan terug aan de volgende, beroemde versregels van Herman De Coninck, wanneer ik de virulente kritiek las op het Vlaamse stikstofakkoord en de recente rode lijst-saga:  

Zoals met de gek uit het grapje
die zich voortdurend met een hamer
op het hoofd sloeg, en naar de reden gevraagd, zei:
“Omdat het zo prettig is, als ik ermee ophou” 

Herman De Coninck had het over de uitdovende liefde, maar vatte de Vlaamse beleidscultuur op het vlak van natuur ook onbedoeld samen. Een variant op Nietzsche’s eeuwige terugkeer van hetzelfde. Milieuproblemen lossen zich in Vlaanderen vanzelf op. Systeemverandering is des duivels. En ‘de overheid’ maakt er een boeltje van. ‘De overheid’ moet nu op de blaren zitten omdat ‘de overheid’ enkele jaren terug de indruk creëerde dat de business as usual mogelijk was in een regio die reeds overbelast was met stikstof. Dat ‘de overheid’ haar beleid kan en, wanneer er Europese milieuregels in het spel zijn, moet wijzigen, leek een fait divers. De rule of law geldt niet voor de natuur, enkel voor de mens.  

De lotgevallen van de paters van Averbode stonden de voorbije weken centraal in het publieke debat over het Vlaamse stikstofakkoord. In eerste orde leek het een geschenk uit de hemel voor de critici van het recente stikstofbeleid. Hoe kan het dat een abdij die al meer dan 900 jaar in harmonie met de natuur leeft, plots een ‘rood bedrijf’ werd dat zijn stal moet sluiten? Het voelt als erg onrechtvaardig aan. De digitale expertentoog genaamd Twitter explodeerde. Die arme paters, toch. Wat een hardvochtigheid! Er werd in zeven haasten een persconferentie georganiseerd, waarin de pijlen werden gericht op minister Demir en haar Stikstofakkoord. Dat diezelfde abdij in 2015 nog volop de kaart van de schaalvergroting had getrokken, bleek pas enkele dagen later. 

Sommige commentatoren beschuldigden de minister en haar kabinet van een ‘politiek van de voldongen feiten’ en drongen erop aan dat de getroffen landbouwers de overheid aansprakelijk zouden stellen voor deze willekeur. Men pleitte er openlijk voor om het toekomstige Stikstofdecreet bij het Grondwettelijk Hof te bestrijden. Alles lijkt beter dan dit akkoord. Een erg risicovolle strategie.  

Deze hedendaagse Cassandra’s slaan de bal echter mis. Meer nog, men hoorde diezelfde criticasters de voorbije tien jaar zelden tot nooit wanneer andere juridische stemmen, waaronder ikzelf, herhaaldelijk waarschuwden voor de harde juridische grenzen waartegen het te soepele Vlaamse stikstofbeleid zou aanlopen. 

Toch vallen uit de Averboodse casus wel enkele nuttige lessen te trekken. In plaats van mee te huilen met de meute wolven die bloed hebben geroken, zou het wedervaren van de paters tot zelfreflectie aanleiding moeten geven.  

Trojaanse paarden 

Over Cassandra gesproken, in 2016 organiseerden we aan de UGent een studienamiddag over het Vlaamse stikstofbeleid. Het gaf aanleiding tot een uitgebreid verslagboek, een goede 230 pagina’s aan analyse, waarin we, alle obstakels en vraagtekens bij het voormalige Vlaamse stikstofbeleid samenvatten. In het hoofdstuk van mijn hand, enigszins voorspellend getiteld ‘dura lex, sed lex’, had ik het onder meer over de befaamde depositiedrempels die in het Vlaamse vergunningenbeleid werden gehanteerd. Wanneer men onder die drempels bleef, was er geen vuiltje aan de lucht. Ik waarschuwde toen reeds voor het risico op een ‘dood door duizend sneden’.  

Lees gerust even mee: 

‘Hoewel de impact van dergelijke bedrijven – de zogenaamde ‘kleine vervuilers’ – op zich bekeken vrij laag uitvalt zijn deze groep veeteeltbedrijven gezamenlijk verantwoordelijk voor maar liefst 60% van de stikstofdeposities door veehouderijen op actueel habitat. Het gaat immers om meer dan 20.000-tal bedrijven. De vraag rijst dan ook of de soepele regels voor bedrijven die onder de 3%-drempel blijven – al dan niet in samenhang met de mogelijkheid tot bijkomende verlenging (tot 1 januari 2019) voor bedrijven die tussen de 3% en 50% van de kritische depositiewaarden blijven – niet een al te grote hypotheek leggen op het bereiken van de gunstige staat van instandhouding in stikstofgevoelige speciale beschermingszones.’

Vrij vertaald: het Vlaamse vergunningskader voor stikstof hield voor het merendeel van de bedrijven een business as usual in. De optelsom van die kleine deposities, die erg significant bleek op Vlaams niveau, werd gelegaliseerd. Er kon niet aan worden getornd. Ik stelde dat deze praktijk haaks stond op het Europees milieurecht, een stelling die 6 jaar later in het stikstof-arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen woord voor woord werd bevestigd.  

Wat was de reactie van het beleid 6 jaar geleden op die analyse? In 2016 werd de vrijstellingsdrempels van 3% naar 5% verhoogd. Nog meer business as usual. In de pers of op Twitter regende het toen geen striemende kritiek.  

En ondertussen werden vlotjes nieuwe lock-ins gecreëerd. Zoals ook in Averbode. Het lijkt er immers sterk op dat de vergunning die het verkreeg in 2015 onwettig was. Of had er bij de consultants van het bedrijf, die de paters adviseerden om op enkele luttele meters van een beschermd natuurgebied het aantal koeien op te drijven van 50 tot een 150-tal, misschien geen lichtje moet afgaan? Het leven is zelden zwart-wit.  

Voldongen feiten 

Dat brengt me bij de tweede les die speelt te Averbode. Het gebrek aan transparantie bij de totstandkoming van de rode lijst met bedrijven – de zogenaamde piekbelasters – is hemeltergend. Dat klopt. Maar opnieuw lijkt de focus verkeerd. Men stelt zich op vandaag niet onterecht de vraag waarom een bedrijf dat eertijds een ‘oranje’ kleur kreeg, plots een rode code kreeg. En of dit niet beter had gecommuniceerd had kunnen worden. Maar de olifant in de kamer wordt op die manier wel handig ontweken: in 2014 bevonden er zich nog een 150-tal piekbelasters op de lijst met rode bedrijven. Door te werken met het notoire weinig doorzichtige ‘zoekzones’, slaagde men erin de lijst te reduceren tot een 50-tal bedrijven.

Zoekzones, nog nooit van gehoord? Dat klopt, want hun afbakening werd destijds niet aan publieke inspraak onderworpen. Ze waren gestoeld op een computermodel. Idealiter dienden zij ertoe te leiden dat de natuurinspanningen binnen de Europese beschermde gebieden erg doelgericht konden plaatsvinden. Maar in de feiten bleken ze een handig instrument om – door te schuiven met de natuur – zoveel mogelijk economische activiteiten te ontzien. Zou het niet kunnen dat het kabinet Schauvliege de kool en de geit wou sparen, waarbij de naleving van de EU-milieuregels hooguit van secundair belang leek? 

Het beperkte lijstje met rode bedrijven dat nu – tegen vergoeding – de deuren moet sluiten, wegzetten als willekeur is de wereld op zijn kop zetten. Men schermt met termen als ‘kapitaalvernietiging’, maar zou u als ondernemer de voorbije jaren nog geïnvesteerd hebben in een bedrijf dat reeds in 2014 van de overheid een rode kaart leek? Door verder gelobby heeft ‘de overheid’ het niet aangedurfd om die rode bedrijven uit te faseren. Nu wordt er gesproken over contractbreuk, dat de totale depositie van die 50-tal bedrijven een druppel op een hete plaat zou vormen. Dat klopt maar ten dele: ammoniakdepositie is ook een lokaal probleem, en het merendeel van deze bedrijven hadden moeten weten dat ze het voortbestaan van de natuur in hun omgeving in gevaar brachten. 

Sommigen suggereren dat een overheid juridisch gesproken niet zou mogen ingrijpen op bestaande vergunningen. Dat klopt evenzeer niet. Net zoals ik ons verslagboek uit 2016 aanstipte, verplicht artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn wél degelijk om in te grijpen op bestaande activiteiten wanneer deze aanleiding geven tot een verdere verslechtering van de natuur. In 2010 bevestigde het Europees Hof van Justitie dit in een zaak over bestaande baggerwerken in de Eems rivier in Duitsland, in 2011 in een zaak over reeds vergunde mijnbouw in Asturia, in 2016 in een zaak over een brug die zonder effectenbeoordeling was gebouwd in Dresden, in 2021 in een zaak over drainage voor aardbeienteelt in het zuiden van Spanje. En in dat beruchte arrest over het Nederlandse stikstofbeleid – uit 2018 (!) – herhaalde het Hof van Justitie nogmaals dat ook het intrekken van vergunningen een optie moet zijn bij de vormgeving van het stikstofbeleid. The writing was on the wall.

Dat er op heden geen Stikstofdecreet is, maakt de zaken inderdaad complexer. Maar men verliest uit het oog dat artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn reeds indirect doorvertaald zit in het Natuurdecreet. Dat vormt een rechtsgrond om vergunningen in te trekken. Voor zover nodig, kan men de intrekkingsoptie expliciet toevoegen, zoals eerder in Nederland is gebeurd. Ook het Omgevingsvergunningsdecreet staat dit toe, al zijn de marges beperkter. Maar dat het Grondwettelijk Hof in 2016 net enkele bepalingen uit dit laatste decreet, dat de eeuwigdurende vergunning invoerde, vernietigde omwille van de strijdigheid met artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, lijkt men in alle commotie omtrent de ‘contractbreuk’ vergeten.  

Ook in Nederland werd in rechtszaken duidelijk dat artikel 6, lid 2 een stok-achter-de-deur is bij piekbelasters. Indien de overheid niet ingrijpt, doet de rechter het. In Spanje gelastte het Hooggerechtshof recent de afbraak van een luxeresort dat in een beschermd natuurgebied was gebouwd zonder voorafgaande effectenbeoordeling. Een duidelijke neen aan de politiek van de voldongen feiten lijkt the way to go. 

Dat blijkt ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens uit Straatsburg, die zich buigt over de impact op eigendomsrecht. Die rechtbank erkent dat de overheid de mogelijkheid heeft om vergunningen in te trekken uit milieuoverwegingen, mits gepaste vergoeding. Reeds in een Zweedse zaak uit 1991, kwam het Hof tot die conclusie. In een recente Ierse zaak, waarbij Ierland een verbod op bepaalde vormen van mosselkweek oplegde in een baai met beschermd statuut, bevestigde het Hof dat beperkingen aan bestaande activiteiten mogelijk zijn mits dit voortvloeit uit beperkingen van EU-recht. En als klap op de vuurpijl, herhaalde het Europese Hof van Justitie in een arrest van 27 januari 2022 dat er vanuit het Europees recht géén verplichting is om eigenaars die getroffen worden door natuurmaatregelen integraal te vergoeden. De zaak handelde over een verbod op het telen van veenbessen in beschermd natuurgebied. 

Dit alles zet de kritiek aangaande de zogenaamde contractbreuk in een nieuw perspectief. De sterk gereduceerde rode lijst is een minimum minomorum. De commotie is misplaatst, een overheid mag zijn milieubeleid wel wijzigen. Door een gepaste financiële vergoeding te voorzien voor de ‘rode bedrijven’, lijkt men juridisch op het juiste spoor te zitten.  

Leven op krediet 

Het Vlaamse stikstofakkoord is verre van perfect. Maar gelet op de historische ballast, de lastige lock-ins en de laissez faire, laissez passer-benadering uit het verleden kon dit ook niet. Mijn voornaamste punt van kritiek is (en blijft) dat het akkoord sterk inzet op technologische oplossingen voor de generieke emissiereducties. Dat terwijl recent onderzoek uitwijst dat emissiearme staltechnieken, zoals luchtwassers, in de feiten veel minder resultaat opleveren dan verwacht. Nederlandse rechtspraak toont aan dat de nodige terughoudendheid hier aan de orde is. 

Toch heeft het Vlaamse stikstofakkoord een belangrijke verdienste. Het stoot zich niet aan de steen waaraan Nederland zich stootte bij de uitwerking van een programmatische aanpak van stikstof. In Nederland maakte men in 2015 een programma op krediet. Men deelde bijkomende ontwikkelingsruimte voor nieuwe emissies uit op basis van reducties en natuurherstel dat nog in de toekomst moest uitgevoerd worden. Daar stak Europa een stokje voor. In het Vlaamse stikstofakkoord blijft men op de rem staan in het vergunningsbeleid voor veehouderijen. Pas wanneer de reducties zich in de feiten aftekenen, dient zich meer souplesse aan.  

Dat wringt natuurlijk, maar is de juridisch enig juiste piste. Men kan de kraan van het overlopende stikstofbad pas terug openen wanneer het bad eerst geledigd is. Lastig maar noodzakelijk, voor zover we ons willen houden aan het Europees milieurecht. Op dat punt is het Vlaamse stikstofakkoord inderdaad historisch te noemen. Het gebeurt maar zelden dat een beleid zich effectief tot doel stelt de Europese natuurdoelen te behalen. En niet buigt voor de kritiek. 

Waanzin? 

Het lijkt er sterk op dat in hun ambitie om het Vlaamse stikstofbeleid te doen crashen, een aantal actoren in dit dossier willen handelen als die gek uit Herman De Coninck’s gedicht. Het doet terugdenken aan Einstein’s definitie van waanzin: ‘Waanzin is steeds opnieuw hetzelfde doen, en dan verschillende uitkomsten verwachten’.  

Het stilzwijgen over het systeemfalen in het Vlaamse stikstofbeleid het voorbije decennium, zorgde ervoor dat het veel te soepele vergunningenbeleid een Trojaans paard werd voor de landbouwsector. Het werd enthousiast onthaald, want het vergde geen systeemverandering. Maar enkele jaren later zou duidelijk worden dat deze politiek van de voldongen feiten op een juridische grens zou botsen.  

Wat nu volgt, is ongezien in Vlaanderen. Met uitzondering van het Duinendecreet, heeft de Vlaamse politiek zich maar zelden op lange termijn consequent streng getoond in haar milieubeleid. Nu het Trojaanse stikstofpaard is ontmaskerd door de rechter, zitten we aan het begin van een heuse Odyssee. Net als Odysseus, zal de Vlaamse Regering zich immuun moeten tonen voor de verleidingen van de sirenes en andere business as usual-verlokkingen die zich aandienen. ‘Geduldig is het hart dat in mijn borst huist’, prevelde Odysseus ten overstaan van de bloedmooie Calypso. Geduldige vastheid zal nodig zijn indien we het stikstofschip veilig willen laten aanmeren in de haven van Ithaka. Odysseus deed er uiteindelijk 12 jaar over. En er resten nog zovele andere beleidsuitdagingen. Hebben we bijvoorbeeld al het verband gelegd tussen de droogte, onze soepele vergunningsregels inzake drainage en de Europese Kaderrichtlijn Water?