Koen Geens: ‘Wie bepaalt, betaalt. Dat is echte verantwoordelijkheid’

De prioriteit voor de nieuwe regering is onze overheidsfinanciën op orde brengen. Ex-minister van Financiën Koen Geens ziet daarbij een fundamenteel probleem in ons land: ‘Wie het geld int, is niet bevoegd voor de uitgaven en wie het geld uitgeeft is niet verantwoordelijk voor de inkomsten.’ Als leidraad stelt hij voor: ‘De federale overheid moet niet doen wat een deelstaat kan doen.’

‘Een staatshervorming op middellange termijn maakt een verbetering van de Belgische begrotingssituatie op lange termijn mogelijk. Maar ik besef dat niemand daarop zit te wachten’, zegt Koen Geens. Hij benadrukt meteen dat hij niet spreekt als CD&V-politicus maar wel als ex-minister van Financiën en emeritus hoogleraar aan de rechtsfaculteit van de KU Leuven. ‘De deelstaten zijn nu verantwoordelijk voor heel wat uitgaven. Ze moeten ook verantwoordelijk worden voor meer van hun inkomsten. Het is niet alleen “wie betaalt, bepaalt”, maar ook “wie bepaalt, betaalt” Dat is pas échte verantwoordelijkheid.’

Sinds hij in 2013 als minister van Financiën alle zeilen moest bijzetten om een Europese begrotingsboete voor België te vermijden, denkt Geens na over hoe de penibele overheidsfinanciën op orde kunnen worden gezet. Dat is ook volgens formateur Bart De Wever (N-VA) de prioriteit bij de vorming van een nieuwe regering. Geens ziet de oplossing in een staatshervorming, maar daarover valt tijdens de regeringsvorming niets te horen. ‘Misschien wordt daar ook het best in stilte aan gewerkt’, zegt hij. ‘In elk geval is het belangrijk dat we blijven zeggen waar in ons land de problemen zitten, en hoe die kunnen worden opgelost.’

In zijn emeritaatsrede eind 2023 ging Geens al in op de sanering van onze overheidsfinanciën. ‘Een staatshervorming is voor mij geen obsessie’, zegt hij. ‘Mijn bezorgdheid is dat onze pensioenen en gezondheidszorg in veilig vaarwater terechtkomen, dat ze tegen de vergrijzingspiek van 2050 betaalbaar blijven, en als de nieuwe regering daarin slaagt met structurele hervormingen op federaal niveau, is dat prima”.

Om te beginnen: waarom moeten onze overheidsfinanciën dringend op orde worden gesteld?

Koen Geens: België zit nu onder drie paraplu’s. De eerste paraplu is die van de Amerikaanse defensie, die ervoor zorgde dat we niet veel militaire uitgaven hoefden te doen. De tweede is de monetaire unie, die ervoor zorgde dat er niet meer tegen de Belgische frank kon worden gespeculeerd. Als het vroeger lang duurde om een regering te vormen kreeg de Belgische frank het moeilijk en kwam snel een regering tot stand, die meestal maar een korte levensduur had. Nu is het omgekeerd: het duurt lang voordat er een regering is, maar ze blijft wel jaren op de been. En de derde paraplu is de rente: wereldwijd staat die al twintig jaar laag, zeer laag. Dat heeft ervoor gezorgd dat onze rente-uitgaven, die we moeten betalen op onze schuld, al bij al beperkt zijn gebleven. Dat is nu allemaal aan het veranderen.

De drie paraplu’s dreigen dicht te klappen?

Geens: Ja, we zitten in een cruciale fase. De VS eisen dat we meer geld uitgeven aan defensie, en we hebben beloofd om dat te doen. Net nu kijkt Europa strenger toe op de overheidsfinanciën van de lidstaten. Begin vorig jaar werd, nog wel onder Belgisch voorzitterschap, aanvaard dat de normen van 60 procent schuld en 3 procent begrotingstekort van het bbp bewaard bleven. We moeten binnen de vier à zeven jaar gaan naar 1,6 à 1,3 procent tekort, en aangezien onze schuld meer dan 90 procent bedraagt, moet die met 1 procent per jaar worden verminderd. Dat is een gigantische uitdaging. 

Moeten we het alleen doen voor Europa?

Geens: Ook uit eigenbelang. En dan zijn we bij de derde paraplu die zou kunnen dichtklappen: de erg lage rente. Onze staatsschuld bedraagt zo’n 650 miljard euro, en we betalen daar jaarlijks 8 à 10 miljard rente op. Dankzij de lage rente ligt dat bedrag zo laag – de lage rente was de reddingsboei van de federale regering sinds de jaren 1990. 

‘Vlaamse begroting: de echte budgettaire tabel zal pas in 2025 op tafel komen’

Maar als de rente weer naar een hoger niveau klimt, kan het best zijn dat we jaarlijks 20 à 30 miljard rente moeten betalen. Dan krimpt de beleidsmarge vrijwel tot nul. Ook daarom moeten onze overheidsfinanciën dringend op orde worden gesteld. Maar we hebben onszelf vastgereden. De mogelijkheden om er iets aan te doen zijn zeer beperkt.

Waarom is dat?

Geens: Omdat ons begrotingskader niet goed in elkaar zit. Het gros van de inkomsten die onze overheden bij de bedrijven en burgers ophalen wordt binnengerijfd op federaal niveau. De federale overheid int nu afgerond 160 miljard euro aan belastingen en is de kaskoe van België. Wat gebeurt er met dat geld? Een belangrijk deel, om en bij de 50 à 55 miljard, dient om de tekorten in de sociale zekerheid aan te vullen. Want de socialezekerheidsbijdragen van de werkgevers en werknemers zijn al enkele decennia ruimschoots ontoereikend om de uitgaven voor werkloosheid, ziekte, invaliditeit en de pensioenen te betalen. Daarnaast gaat zo’n 75 à 80 miljard naar de deelstaten, zoals vastgelegd in de financieringswet. Van de 160 miljard aan belastinginkomsten is zo dus al 130 miljard uitgedeeld.

Blijft nog 30 miljard over.

Geens: Van die 30 miljard gaat 8 à 10 miljard naar de rente voor de aflossing van onze overheidsschuld. Ook de tekorten van de NMBS, zo’n 3,5 miljard per jaar, worden bijgepast. Uiteindelijk blijft nog 16 à 20 miljard over voor de federale bevoegdheden: justitie, binnenlandse zaken, buitenlandse zaken, defensie, financiën, asiel en migratie, arbeid, energie en de Regie der Gebouwen. Dus van de 160 miljard die de federale overheid aan belastingen binnenhaalt, blijft uiteindelijk zo’n 10 procent over waarmee de federale regering haar eigen bevoegdheden kan financieren. 

Het federale begrotingsoverleg gaat dus eigenlijk ook maar over een fractie van de uitgaven?

Geens: Inderdaad, want het gaat daar niet over afdrachten aan de deelstaten en de dotaties aan de sociale zekerheid, die liggen wettelijk allemaal vast. De regering kan dus maar aan de slag met die 16 à 20 miljard euro die overblijft voor eigen uitgaven. Dan wordt vaak beslist om wat te besparen op justitie, defensie, de infrastructuur enzovoort. Ik kan je verzekeren dat daar ondertussen het vet van de soep is, de meeste van die departementen zijn nu structureel ondergefinancierd.

Veel beleid kan een federale regering dus niet voeren?

Geens: Er is marge voor loon- en arbeidsmarktenbeleid, de index en werkzaamheidsgraad enzovoort, en voor fiscaal beleid, namelijk allerlei belastingverminderingen en -aftrekken. Dat laatste is dan ook een belangrijk agendapunt op elk begrotingsoverleg, het is de speeltuin voor politici. Maar het zorgt er wel voor dat de overheid minder inkomsten heeft. Op federaal niveau zijn die tax incentives vandaag goed voor zo’n 32 miljard, dat is véél meer dan die 16 à 20 miljard waarover de regering beschikt om haar ‘echte’ uitgaven te doen.

Meer dan een derde van de belastinginkomsten gaat naar de sociale zekerheid. De overheid past de tekorten daar altijd bij?

Geens: De sociale bijdragen van werkgevers en werknemers volstaan al decennia niet meer om de uitgaven en het beheer van de sociale zekerheid te dekken. Daarom werd wettelijk vastgelegd dat een deel van de btw-ontvangsten en van de roerende voorheffing naar de sociale zekerheid gaat. Ook dan is er nog een tekort, en dat wordt door de zogenaamde evenwichtsdotatie dichtgereden: de federale overheid past altijd bij zodat de sociale zekerheid nooit een tekort vertoont.

Het is nu ook niet dat onze pensioenen zo hoog zijn.

Geens: Je hoort me niet zeggen dat de uitgaven van de sociale zekerheid buitensporig zijn. Onze pensioenen zijn gemiddeld niet hoog, onze gezondheidszorg is niet eens erg duur. Maar we beseffen onvoldoende dat de factuur van de sociale zekerheid onder andere door de vergrijzing een pak sneller stijgt dan de reële economische groei. Een concreet voorbeeld: onze federale ziekteverzekering kost jaarlijks 43 miljard euro. Ter vergelijking: justitie kost 2,5 miljard, defensie minder dan 2 miljard. Sinds 1970 zijn de reële kosten van de ziekteverzekering verachtvoudigd, die van justitie verdubbeld. Naast de vergrijzing zorgt de technologische vooruitgang van de geneeskunde daar uiteraard ook voor.

Het tekort in de sociale zekerheid komt dus uiteindelijk neer op een tekort van de federale overheid?

Geens: Zo is dat. Maar het is niet omdat de federale overheid het tekort van de sociale zekerheid voor haar rekening neemt, dat ze veel te zeggen heeft over de dagelijkse uitgaven ervan. De uitgaven van de sociale zekerheid ontsnappen voor 90 procent aan de klassieke begrotingscontrole van de Inspectie van Financiën. Voor elke uitgave in een federaal of Vlaams departement heb je een advies nodig van de inspecteur van Financiën. En ik kan je verzekeren dat die zeer streng zijn, die bijten elke euro in de staatskas in drieën. Maar de tekorten in de sociale zekerheid worden door een wettelijke formule bijgepast uit diezelfde staatskas.

U zegt dat de federale overheid weinig te zeggen heeft over de sociale zekerheid, maar ze kan toch de uitgaven beïnvloeden door de toekenningsvoorwaarden aan te passen, bijvoorbeeld de pensioenleeftijd verhogen?

Geens: Daar gaat steeds een ingewikkeld proces van sociaal overleg mee gepaard, want de sociale zekerheid wordt in beginsel paritair gefinancierd en beheerd door de werkgevers en werknemersvertegenwoordigers, en ook de ziekenfondsen spelen een rol. Die zijn in laatste instantie niet verantwoordelijk voor het tekort, want de federale overheid past bij. U hebt gezien hoe moeilijk het was en is om de pensioenleeftijd voor sommige beroepen op te trekken, of om het probleem van onze 500.000 langdurig zieken aan te pakken… 

Pierre Wunsch, gouverneur van de Nationale Bank: ‘Ik deel het pessimisme over België niet’

Sommigen pleiten ervoor om de sociale zekerheid te splitsen, zodat elke deelstaat verantwoordelijk wordt voor de uitgaven.

Geens: Zo ver zou ik niet gaan, zeker niet wat betreft de werkloosheidsuitkeringen en pensioenen, want die zijn arbeidsgebonden: als u in Vlaanderen woont maar in Brussel werkt en de pensioenen zijn gesplitst, wie zal dan uw pensioen betalen? Dat is technisch oplosbaar maar ingewikkeld. Zoals gezegd, mijn eerste bezorgdheid is dat onze pensioenen en gezondheidszorg op lange termijn betaalbaar blijven, en als de nieuwe regering daarin slaagt met federale structurele hervormingen is dat prima.

En als dat niet lukt?

Geens: Als dat niet lukt, kan op termijn een overheveling van de gezondheidszorg naar de deelstaten nuttig zijn, zoals trouwens al in 1999 via resoluties in het Vlaams Parlement werd voorgesteld. De gezondheidszorg is namelijk een persoonsgebonden materie, zoals de kinderbijslag, waarvoor de deelstaten nu al verantwoordelijk zijn. Als de deelstaten daarvoor verantwoordelijk zouden worden, kan dat leiden tot meer efficiëntie.

Op welke manier?

Geens: Gezondheidszorg sluit nauw aan bij de preventieve gezondheidszorg en het welzijn, die al deelstatelijke bevoegdheden zijn. Daarnaast zouden de deelstaten in staat moeten zijn om moeilijke beslissingen te nemen, waartoe men op federaal vlak zelden in staat is gebleken. Men beschouwt de federale middelen vaak als een common pool, een gemeenschappelijke weide waar iedereen mag grazen. En als de ene pakt, is dat niet erg, dan pakken wij er ook van. We hebben in het verleden, toen alles federaal was, gezien waartoe dat leidde: een wafelijzerpolitiek die niet uitblonk in zuinig beleid.

Soms kennen we dat vandaag nog, bijvoorbeeld met de treinstations. Maar je ziet het dus ook in de sociale zekerheid en in de tax incentives. Daarom zou het voor sommige materies beter zijn als iedereen zijn eigen zaken beheert.  

Bijna de helft van de federale belastinginkomsten gaat naar de deelstaten, ook een zeer groot aandeel?

Geens: Ja, daar zie ik een fundamenteel probleem. Ik ben opgevoed als fiscalist, en leerde dat de eigen belastingen van een overheid moeten dienen om haar eigen uitgaven te betalen. De deelstaten bepalen vandaag waaraan ze geld uitgeven, bijvoorbeeld hoeveel ze besteden aan onderwijs. Maar ze halen daarvoor meestal het geld niet zelf op, ze krijgen dat geld van de federale overheid via de dotaties en ongeveer 25 procent van de personenbelasting wordt gedeeld met de gewesten.

Zowel op federaal niveau als voor de deelstaten is de band tussen de inkomsten en de uitgaven grotendeels doorgesneden. Federaal haalt 160 miljard op, maar kan slechts een dikke 10 procent daarvan gebruiken voor haar échte bevoegdheden. Vlaanderen int dik 10 miljard eigen belastingen, maar geeft wel 65 miljard uit. Anders gezegd: wie het geld int, is niet bevoegd voor de uitgaven en wie het geld uitgeeft, is niet verantwoordelijk voor de inkomsten. 

Dat wringt?

Geens: Ja. Als jij morgen maandelijks 5000 euro krijgt die je mag uitgeven, dan voel je je daar toch ook niet op dezelfde manier verantwoordelijk voor als wanneer je daar zelf voor moet werken? Dat leidt tot minder zorgvuldige uitgaven, en dat is menselijk. Zo gaat het ook met de deelstaten: ze krijgen automatisch een relatief hoog bedrag aan dotaties en gedeelde personenbelasting binnen. En de rest wat ze nodig hebben gaan ze lenen, want met belastingen heffen word je niet populair.

Voor de federale overheid is het net omgekeerd: zij int bijna alle belastingen. Omdat ze de opbrengst toch grotendeels moet doorgeven, zal ze makkelijker belastingverminderingen toestaan, want dat hebben de mensen en de bedrijven graag.

De deelstaten mogen vandaag toch al zelf belastingen heffen, maar doen dat te weinig? 

Geens: Ja. Ze innen bijvoorbeeld successierechten en mogen zelfs bijkomende opcentiemen op de personenbelasting heffen, maar dat doen ze nauwelijks. Integendeel, ze hebben de successierechten verminderd of zelfs afgeschaft.

Zoals ik zei: de deelstaten gaan liever leningen aan. Vlaanderen heeft nu een schuld van 41 miljard, en dat is volgens de Nationale Bank verdraagbaar met zijn bruto nationaal product. Het Waals Gewest en de Franse Gemeenschap torsen samen 40 miljard schuld en Brussel 14,5 miljard, en dat is erg veel in verhouding tot hun nationaal product. En dat brengt hen in moeilijkheden, het water staat hen aan de lippen. De deelstaten zouden dus een meer vanzelfsprekende fiscale autonomie moeten hebben. Ze zouden dan makkelijker de tering naar de nering zetten, en meer kredietwaardigheid genieten bij de banken.

Moeten de deelstaten zelf de personenbelasting heffen?

Geens: Er zijn er die dat bepleiten, maar er zijn veel mengvormen. De federale overheid zou minder dotaties aan de deelstaten kunnen geven en enkel de belastingen innen die ze nodig heeft voor de eigen uitgaven, de interfederale solidariteit tussen de deelstaten en het resterend tekort van de sociale zekerheid.

In ruil daarvoor zou je de deelstaten veel meer ruimte kunnen geven in de personenbelasting met eigen tarieven die wel de federale loyaliteit moeten respecteren en overdreven fiscale concurrentie tussen de deelstaten vermijden. Dan krijg je echte fiscale autonomie.

Maar om een staatshervorming te realiseren moet er wel een tweederdemeerderheid worden gevonden en een meerderheid in elke taalgroep. Zullen die er ooit zijn?

Geens: Ik besef heel goed hoe moeilijk dat zal zijn. Daarom spreek ik van de middellange tot lange termijn, en van de vergrijzingspiek in 2050 als perspectief. Een verandering is altijd moeilijk, er zijn meestal crisissen nodig om ze tot stand te brengen. Maar ik ben ervan overtuigd dat we het best het subsidiariteitsbeginsel voor ogen houden: een hogere instantie moet niet doen wat op een lager niveau gedaan kan worden, de federale overheid moet niet doen wat een deelstaat kan doen.

Vandaag zijn de federale ministers in ons land verantwoordelijk voor het binnenhalen van inkomsten voor bevoegdheden waarover ze niets of weinig te zeggen hebben. Dat is een ongezonde situatie die volgens mij op termijn onbetaalbaar en dus onhoudbaar is.