‘In 2023 wordt het buigen of barsten voor het Vlaams stikstofbeleid’

‘Terwijl de Vlaamse Regering nog volop onderhandelt over de contouren van het finale stikstofakkoord, kondigde advocaat Water Van Steenbrugge eind 2022 aan het toekomstige stikstofdecreet namens een groep misnoegde veehouders te zullen aanvechten. Het stikstofdebat is zo verworden tot een emotioneel dispuut, waarin de nuance zoek is’, schrijft Hendrik Schoukens. ‘Het regent oneliners en ook de wetenschap schiet erbij in. Omdat een aantal van die slogans in 2023 allicht nog vaak de revue zullen passeren, hierbij alvast een handleiding in stikstofjargon voor beginners.’

Het huidige Vlaamse stikstofbeleid loopt op zijn laatste benen. Dat werd medio december nog maar eens pijnlijk zichtbaar. Toen vernietigde de Raad voor Vergunningsbetwistingen de vergunning voor het Broeklin-project – de opvolger van het ter ziele gegane Uplace. De toename van de stikstofoxide (NOx)-depositie ten gevolge van het project bleef weliswaar beperkt tot 1% van de kritische depositiewaarde van de habitats uit dat gebied, maar het gebied was al stevig overbelast. Als de toestand al slecht is, is een beetje extra slechter geen probleem, zo luidde het in de vergunning.  

No can do, oordeelde de Raad. Het was de tweede keer, na een eerdere uitspraak over een druivenserre-project in Overijse, dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen een streep trok door een vergunningsbesluit met bijkomende stikstofuitstoot. Wat beide zaken zo bijzonder maakte, is dat ze betrekking hadden op geoxideerde stikstof (NOx), voornamelijk afkomstig uit de industrie en verkeer. En dus niet over gereduceerde stikstof (NH3), beter bekend als ammoniak, dat voornamelijk afkomstig is uit de sector van de veehouderij. Zo werd nogmaals duidelijk dat de stikstofknoop, ingewikkelder was dan verwacht. Want naast de sector van de veehouderij, komen, net als in Nederland, ook bouwprojecten in het vizier. Een totale vergunningstop bleek dan toch niet uitgesloten.  

Een aantal landbouworganisaties grepen de uitspraken aan als ultieme illustratie van het falen van de het voorlopige Vlaamse stikstofbeleid. Na het Stikstofarrest van februari 2021, vaardigde minister Demir immers een ministeriële instructie uit die iets meer marge liet voor NOx dan NH3. Het voelde voor de landbouw aan als een onrechtvaardigde discriminatie. Hoewel de uitspraak in de Broeklin-zaak niet expliciet handelde over de ministeriële instructie, leken de rechters de instructie wel indirect in het vizier te nemen. In de zaak over de druivenserres te Overijse hadden de rechters de ministeriële instructie al tot zijn ware essenties herleid. Een louter richtlijnenkader dus. 

Dat lijkt ook niet onlogisch. Het gaat hier immers over pseudowetgeving, die niet is voorafgegaan door al te grondige analyses en ook niet gestemd is in het Vlaams Parlement. Ondertussen is duidelijk dat de rechters snakken naar definitieve maatregelen om de stikstofuitstoot te reduceren en de natuur te herstellen binnen Vlaanderen. Acties die wetenschappelijk onderbouwd zijn. 

Een aantal veehouders lijkt de vlucht vooruit te nemen. Bij monde van hun advocaat, Walter Van Steenbrugge, vinden zij dat het toekomstige plan het vizier teveel richt op de landbouw. Het zou ook disproportioneel zijn en onvoldoende gesteund zijn op wetenschappelijke argumenten. Het eigendomsrecht zou in gevaar zijn. 

Het is onbegonnen werk om hier de kritiek op het voorliggende stikstofakkoord te bespreken. Dat deed ik hier al.  

Wél is het interessant om dieper in te gaan op vijf vaak terugkerende oneliners in het Vlaamse stikstofdebat.  

In de slipstream van de hoger vermelde arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen over NOx, kwam al snel de kritiek dat het verschil in behandeling tussen de industrie (de grootste bron van NOx) en de landbouw (de grootste bron van NH3) niet gerechtvaardigd zou zijn. Het betreft discriminatie, zoals ook vorige week Water Van Steenbrugge insinueerde. De Boerenbond formuleert het bondiger ‘stikstof is stikstof’. Het bekt goed. Voor stikstofgevoelige planten zou het niet uitmaken of de stikstof nu afkomstig is uit een gascentrale, een plasticfabriek dan wel een kippenstal. Toch is uit een recent advies van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (INBO) gebleken dat die stelling niet volledig opgaat. Zowel qua directe toxiciteit als qua verzuring lijkt NOx minder schadelijk dan NH3. Het INBO concludeert dat NH3 een ‘gifstof is voor planten die kan leiden tot het afsterven van plantencellen (en) abnormale groei’. Voor NOx zijn die effecten beperkter. Ook inzake vermesting, is er sprake van een verschil. Zowel NOx als NH3 dragen daartoe bij: het verruigen van vegetatie zou immers sterker optreden bij NH3 dan bij NOx. Dit alles leidde het INBO tot het besluit dat ‘1 kg (NH3) dus meer bijdraagt aan de natuur dan 1 kg geoxideerde stikstof (NOx)’. Daaruit besluit het INBO dat de reductie van NH3 prioriteit dient te hebben. 

Dit onderzoek toont aan dat één van de pijlers van het voorlopige stikstofakkoord, voorlopig wel overeind blijft. De grotere focus op de sector van de veehouderij is overigens ook deels het gevolg van het feit dat de trend voor NOx de voorbije jaren sterk dalend is, terwijl de depositieniveaus van NH3 stabiel zijn gebleven. De slogan ‘stikstof is stikstof’ verdient dus bijsturing. 

Een andere steen des aanstoots vormen de zogenaamde ‘kritische depositiewaarden’ (KDW), die worden gebruikt om de stikstofgevoeligheid van kwetsbare natuur aan te tonen. Niveaus van depositie die boven deze waarde uitkomen kunnen significante effecten te weeg brengen. Bepaalde vegetatietypes kunnen meer stikstof aan dan andere. Zo ligt de KDW op 8 kilogram per hectare per jaar stikstofdepositie voor een vennen. Terwijl de grens bij een eikenbos ligt op 20 kilogram. De gemiddelde depositiewaarde in Vlaanderen ligt per hectare op 23,8 kilogram per jaar, met uitschieters op lokaal vlak tot 40 kilogram per hectare per jaar.  

Er wordt nu door sommigen opgeworpen dat deze KDW, die nochtans gestoeld zijn op langdurig wetenschappelijk onderzoek, niet langer leidend zouden hoeven te zijn bij het vormgeven van het stikstofbeleid. Juridisch gezien lijkt die kritiek op een eerste zicht hout te snijden. De Europese natuurwetgeving vermeld de KDW op zich niet. Het spreekt enkel over de ‘gunstige staat van instandhouding’ van de natuur. Dat houdt in dat alle mogelijke negatieve effecten, ook bijvoorbeeld verdroging en klimaatverandering, moeten worden beoordeeld in het vergunningsbeleid. Toch eist het Europese Hof van Justitie dat lidstaten hun beleid stoelen op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis. De KDW zijn voorlopig het enige instrument dat hieraan lijkt te voldoen voor wat betreft de stikstofschade. Daarmee is niet gezegd dat deze waarden feilloos zijn. Zij nemen bijvoorbeeld te weinig de effecten mee op fauna en paddenstoelen. Nochtans blijkt ook dat ook roofvogels te lijden hebben onder te hoge stikstofdeposities.  

En de criticasters van de huidige KDW zijn best op hun hoede, nu blijkt dat de bestaande depositiewaarden nog naar beneden moeten worden bijgesteld. Lees: het kan dus nog strenger.

In het milieudebat wordt vaak geschermd met technologie, die bepaalde milieudrukken als sneeuw voor de zon zou doen verdwijnen. Zo ook in het stikstofdebat. Op vandaag wordt bij het vergunningsbeleid voor veehouderij al fel toepassing gemaakt van emissiearme staltechnieken en luchtwassers. Het spreekt voor zich dat dergelijke emissiebeperkende maatregelen een belangrijke rol zullen spelen in het toekomstige stikstofbeleid.  

Maar het zou verkeerd zijn om hen voor te stellen als de heilige graal. Het aantal rapporten dat in Vlaanderen en Nederland aantoont dat de effectiviteit van emissiearme stalsystemen minder groot is dan gedacht, is haast niet bij te houden. Vaak worden deze systemen getest in een labo-context, die nogal eens afwijkt van de praktijk. In april vorig jaar kwam er in Nederland een algemeen advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, waarop de rechtbank van Oost-Brabant zich al stoelde om vergunningen gestoeld op bepaalde emissiearme stalsystemen te vernietigen. In de herfst van 2022 werd deze rechtspraak in Nederland bevestigd door de hoogste administratieve rechtbank, de Raad van State. 

In Vlaanderen ligt zo’n rechtspraak nog niet voor, maar komen gelijkaardige vaststellingen naar voren uit de voorliggende studies. Het zo verguisde stikstofakkoord lijkt nochtans ook veel te verwachten van schonere staltechnieken. De vraag rijst evenwel of men zich niet te vroeg rijk rekent. Vanuit het oogpunt van de natuurwetgeving maakt het op zich niet uit op welke manier stikstofreducties worden bekomen. Of het nu gebeurt via een reductie van de veestapel dan wel betere staltechnieken. In die zin zou men zelfs meer vrijheid aan de individuele landbouwer kunnen schenken en werken met doelvoorschriften, waarbij de uitstoot op stalniveau kwantitatief wordt vastgesteld. Dat zal dan wel gepaard moeten gaan met strikte monitoring en een eventuele sanctionering bij herhaaldelijke overschrijdingen van de stalnormen. Met andere woorden, pas wanneer er in een stevig monitorings- en handhavingspijler wordt voorzien, kan de technologie een wonderoplossing vormen. De vraag rijst of zo’n shift in Vlaanderen ooit een realistische optie vormt. 

De uitkomst van het Broeklin-dossier toonde aan dat rechters nu ook beginnen te twijfelen aan de idee dat het toevoegen van kleine deposities géén verschil meer uitmaakt voor de natuur. Voor de NOx-uitstoot van industrie was dit de gedachte waarop de ministeriële instructie was gestoeld. Men verwees hiertoe ook naar Duits onderzoek dat zou aantonen dat er géén causaal verband zou kunnen worden aangetoond tussen een bijkomende bijdrage en de eventuele achteruitgang van de habitats. Bijdragen van onder de 1% van de depositiewaarden, zouden niet detecteerbaar zijn. Die these is nu ontkracht door andere wetenschappers. Die stellen dat niet enkel de omvang van de stikstofdepositie bepalend is voor de schade die het aanbrengt. Lagere doses die over een langere duurtijd worden toegediend kunnen even schadelijk zijn als een hoge dosis die heel kortstondig wordt toegediend. Een variant op het dood door duizend sneden-verhaal dus.  

Dat betekent niet noodzakelijk dat het vrijstellen van kleinere stikstofemissies niet meer juridisch zou kunnen, bijvoorbeeld via het werken met drempels. Dat kan, maar dan enkel wanneer wordt aangetoond dat de optelsom van de vrijgestelde deposities géén betekenisvol effect kan genereren. Dat zal in de praktijk maar mogelijk zijn wanneer de vrijstelling wordt gecompenseerd door stevige reducties elders. Pas wanneer die reducties effectief resultaat opleveren, zou er meer marge in het vergunningsbeleid ontstaan. Of anders gesteld: kleine beetjes spelen wel een rol wanneer het generieke beleid faalt. 

Eén van de stokpaardjes van de critici van een strenger stikstofbeleid vormt de focus op de bestaande vergunningen. Die worden als het ware heilig verklaard. Er zou volgens sommigen sprake zijn van ‘contractbreuk’. Inbreken op bestaande toelatingen zou haaks staan op het eigendomsrecht, zo poneerde advocaat Walter Van Steenbrugge vorige week erg stellig.  

Dat vormt slechts een erg onvolledige voorstelling van de feiten. Meer nog, het Europese Hof van Justitie heeft lidstaten al ettelijke keren op de vingers getikt wanneer ze te weinig doen om de schadelijke impact van bestaande en vergunde activiteiten op beschermde natuur te reguleren. In die arresten stipte het Hof aan dat ook het intrekken van een vergunning een realistische optie vormt. Ook Nederlandse rechters hebben herhaaldelijk benadrukt dat de intrekking van een vergunning in bepaalde gevallen de enige piste is om het stikstofprobleem in een beschermd natuurgebied aan te pakken. In zo’n geval, vormt het uitkopen van piekbelasters een haast onvermijdbare optie. 

Vormt dit dan géén inbreuk op het eigendomsrecht? Wel, niet noodzakelijk. Reeds tientallen jaren terug aanvaardde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens beperking op het eigendomsrecht vanuit milieuoverwegingen. Meer nog, in een Zweedse zaak werd expliciet verduidelijkt dat dit evenzeer impliceert dat een overheid haar milieubeleid mag veranderen en vergunningen mag intrekken. Mits hier compensaties tegenover staan vormt dit geen probleem. In andere rechtspraak werd zelfs duidelijk dat zo’n financiële vergoeding niet steeds noodzakelijk is. Een interessante illustratie van deze meer genuanceerde kijk op de verhouding tussen eigendomsrechten en milieubeleid, werd ook geboden door een uitspraak van de Nederlandse rechtbank van Den Haag uit november 2022 over de sluiting bij wet van een aantal kolencentrales. De eigenaars van deze fabrieken, betoogden dat deze sluiting een inbreuk vormde op hun eigendomsrecht. De Nederlandse rechter verwierp de eis tot financiële vergoeding. De rechter hield rekening met de voorziene overgangsperiode en het feit dat de sluiting voorzienbaar was. De inbreuk op het eigendomsrecht bleek aanvaardbaar. Zelfs zonder financiële compensatie.  

Als we dezelfde redenering toepassen op de Vlaamse ‘piekbelasters’ – de zogenaamde rode bedrijven – dan lijkt er juridisch bekeken niet noodzakelijk sprake van een onoverkomelijk knelpunt. Er worden immers hier wél financiële compensaties voorzien. En bovendien is de lijst met te sluiten bedrijven, overigens op weinig transparante wijze, gekrompen van een 150-tal bedrijven (in 2015) tot een 50-tal (in 2022). Het voorstel van de Boerenbond om ruimte te kopen door de natuurlijke afvloeiingen van oudere veehouders mee in beeld te brengen, kan op dit punt misschien een bijkomend perspectief bieden. 

Harde grenzen aan de groei?

In 2019 schreef ik reeds dat de eigenlijke reden waarom het stikstofdebat zo’n moeilijk maatschappelijk gegeven vormt, samenhangt met het feit dat de rechtspraak in feite grenzen stelt aan de groei. Meer dan vijftig jaar na de publicatie van het gelijknamige rapport door de Club van Rome blijkt het verdomd moeilijk om die grenzen vorm te geven in een volgebouwde lap grond aan het Noordzeestrand. Een regio met niet alleen de hoogste bevolkingsdichtheid van Europa maar ook een erg grote concentratie aan industrie en intensieve veehouderij. Ons lakse vergunningsbeleid speelt ons ook danig parten. Er werden sinds 2014 honderden vergunningen verleend wiens wettigheid op het minst discutabel is. Een bijkomende systeemfout die we nu cash betalen.  

Met een ‘beleid op krediet’ geraakt Vlaanderen niet langer over de juridische horde uit de EU natuurwetgeving. Na decennialange overbelasting herstelt de natuur zich niet van vandaag op morgen. Er moeten harde noten worden gekraakt. Welke vormen van industrie en landbouw willen we in onze regio op termijn? Hoe willen we onze water- en klimaatdoelen halen? Alles hangt samen.  

Uit de tour de horizon in deze bijdrage blijkt alvast dat het stikstofdebat meer dan holle slogans verdiend. Het klopt dat het huidige vergunningsbeleid juridisch wankel is. Maar niet om de redenen die vaak worden aangehaald. Er kleeft een vervaldatum aan pseudowetgeving.  

De toekomstige gerechtelijke battles die nu reeds met grote trom worden aangekondigd, zullen het stikstofmoeras echter enkel maar verdiepen. Met bijkomende rechtsonzekerheid voor de betrokken landbouwers. Enkel een beleid dat op korte termijn reducties kan reduceren, zal juridisch robuust blijken om bijkomende ruimte voor nieuwe projecten te creëren en de natuur te herstellen. Er bestaat geen juridische hocus-pocus die dat kan vermijden. Enkel door dit onder ogen te zien, kunnen we ruimte bieden voor een nieuwe generatie van ondernemers.