‘We kunnen de vraag stellen of volledige vrijwilligheid dan wel een goed idee is als het gaat om gemeentefusies’, schrijven Ben Derudder en Arie Stoffelen (KU Leuven) na de lokale verkiezingen. ‘Het grootste probleem is volgens ons dat dit vaak neerkomt op volslagen willekeur.’ Ook het nieuwe Vlaams regeerakkoord kiest opnieuw voor coninuïteit. Maar een blik op de situatie in Nederland laat zien dat het ook anders kan.
Nu onze nieuwe lokale besturen vorm krijgen, is het nuttig om stil te staan bij een aantal krijtlijnen in het Vlaams regeerakkoord over de toekomstige bestuurlijke (re)organisatie van Vlaanderen. Ondanks de soms forse verklaringen van voor de Vlaamse verkiezingen komen veel van die krijtlijnen neer op continuïteit. De provincies lijken bijvoorbeeld nog maar eens de dans te ontspringen. Ook het veelbesproken Gemeentefonds, dat financiële middelen verdeelt over de lokale besturen, zal vermoedelijk in hoofdlijnen behouden blijven: de CD&V-verzuchting van een ruimere financiering van de ‘kleine plattelandsgemeenten’ wordt geregeld via een ruimere dotatie aan het Openruimtefonds, zodat alles nog even bij het oude kan blijven. Heikele punten wegmasseren met extra financiële middelen: Vlaanderen doet wel eens aan België denken.
Ook in het beleid rond gemeentefusies wordt gekozen voor continuïteit. Dat beleid laat zich het best omschrijven als volledige vrijwilligheid, met als voornaamste smeermiddel (opnieuw) extra geld. Gemeentebesturen die willen fuseren, kunnen dat. En ze kunnen dat doen met wie ze maar willen. Gemeentebesturen die niet willen fuseren ondanks aantoonbare problemen met hun bestuurskracht, hoeven dat niet te doen. Maar vooral, geen enkele van deze beslissingen moet duidelijk onderbouwd of breed gelegitimeerd worden. Deze volledige vrijwilligheid vindt haar wortels in de centraal opgelegde fusieoperatie van 1976, die tot op vandaag aversie oproept. De tegenkanting, die in Vlaanderen diepe wortels heeft in onze gehechtheid aan de lokale gemeenschap, wordt vandaag aangewakkerd door ongenoegen over de afbouw van nabije voorzieningen, of die nu privaat of publiek zijn. De noodzaak aan opschaling wordt echter elke dag duidelijker.
Een recente, breed gedragen studie van Filip De Rynck en Lieven Janssens toonde aan dat fusies om allerhande redenen een belangrijk middel voor beter lokaal bestuur zijn. Dat er her en der fusiegesprekken en -trajecten lopen, laat overigens zien dat veel lokale besturen inzien dat er wel degelijk iets moet gebeuren.
De vraag rijst of volledige vrijwilligheid dan wel een goed idee is. Het grootste probleem is volgens ons dat dit vaak neerkomt op volslagen willekeur. Wanneer lokale autonomie en schuldverlichting de enige leidraad vormen, dreig je eerder bestuurlijke verrommeling te organiseren dan bestuurskracht te faciliteren. Er is bijvoorbeeld geen enkel kader dat aangeeft wanneer een lokaal bestuur het best nadenkt over een fusie, met wie best gepraat wordt, en hoe genomen keuzes onderbouwd moeten worden. Er is evenmin een kader dat richting geeft aan hoe de ruimere regionale context in rekening gebracht moet worden en hoe men de lokale bevolking hier het best bij betrekt.
De gevolgen laten zich raden: er is geen enkele coherentie te bespeuren in de fusietrajecten en hoe die vorm krijgen. Er is een waaier aan ad hoc-adviesrapporten, maar die leggen telkens andere klemtonen als het gaat over hoe, wat en waarom, zodat er altijd wel een manier is om welke beslissing dan ook te objectiveren. En ook inzake democratische legitimatie is er geen peil te trekken op de trajecten. Er zijn niet-bindende volksraadplegingen, burgerpanels, eenvoudige informatiecampagnes en alles daartussenin – de grens tussen lokale autonomie en platte dorpspolitiek is daarbij soms erg dun.
Wij geloven dat het mogelijk is om een kader te creëren dat meer richting geeft aan fusietrajecten zonder dat dit moet verzanden in verplichting. Een kader dat meer coherentie creëert, meer objectiviteit garandeert, en voldoende garanties biedt voor het informeren en consulteren van de bevolking.
We zoeken hierbij inspiratie in de Nederlandse benadering en recent Vlaams onderzoek.
Nederlandse gemeentelijke herindelingen zijn net als Vlaamse fusies vrijwillig. Er is echter een Handboek Gemeentelijke Herindeling met bindende richtlijnen en procedures. Wanneer gemeentes niet willen fuseren of daar niet in slagen ondanks een aantoonbare noodzaak kunnen provincie en nationale overheid een fusietraject opstarten of overnemen. Deze noodzaak betreft de toekomstbestendigheid van de gemeente op bestuurlijk vlak (kan de gemeente haar wettelijke taken en dienstverlening op lange termijn blijven uitvoeren?), op financieel vlak (kan de gemeente zelf haar toekomstige verantwoordelijkheid financieel dragen?), en op regionaal vlak (is de gemeentelijke puzzel op regionaal niveau nog logisch?).
Gemeentes moeten een goed onderbouwd herindelingsontwerp indienen. Hierin moet het maatschappelijk en politiek draagvlak op gemeenteniveau en op bovenlokale schaal uitgebreid beschreven worden. Hetzelfde geldt voor een financiële analyse, een strategie voor de samenvoeging van gemeentelijke organisaties, en een voorgestelde begroting. Iedereen kan het voorstel becommentariëren: provincie, omliggende gemeentes, maatschappelijke organisaties, burgers. Hun reacties worden gebundeld en besproken in het definitieve voorstel. Dit herindelingsvoorstel moet uiteraard goedgekeurd worden door de betrokken gemeenteraden, waarna het ministerie het voorstel en een provinciale evaluatie hiervan toetst aan het wettelijke en het geldende beleidskader. Criteria in dat beleidskader hebben betrekking op het draagvlak, de bestuurskracht, de interne samenhang en nabijheid van bestuur, en de regionale samenhang. Het definitieve besluit wordt genomen door de regering en het parlement.
Een aantal zaken vallen op aan deze werkwijze. Bestuurlijke logica en draagvlak worden structureel gekoppeld. Daarnaast wordt er zowel naar de lokale als bovenlokale effecten van fusies gekeken. Een belangrijk argument is dat het democratisch gehalte van het proces door deze centralisatie wordt gegarandeerd: alle democratische bestuursniveaus hebben een duidelijke afgebakende rol en er zijn duidelijk omschreven mogelijkheden om in te grijpen op het proces.
Dit leidt in vergelijking met Vlaanderen tot minder ondoorzichtige ad hoc-situaties, chaotische politieke communicatie en beslissingen op basis van onderbuikgevoel of politieke allianties. Er is daarenboven bij ons in Vlaanderen heel wat kennis voorhanden om dergelijke benadering inhoudelijk te stofferen. Naast onderzoek over de effecten van recente fusietrajecten werd in de context van het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing bijvoorbeeld recent een ‘fusietool’ uitgewerkt die toelaat om op basis van gegevens over bestaande bestuurlijke samenwerking, sociaal-ruimtelijke relaties en een aantal randvoorwaarden de verwevenheid van gemeentes op systematische wijze in kaart te brengen. De tool laat toe om op coherente en objectieve wijze en met respect voor de regionale en lokale context na te gaan wat de opties zijn.
De Nederlandse benadering en de in Vlaanderen voorhanden zijnde kennis tonen aan dat er geen keuze hoeft gemaakt te worden tussen de centraal aangestuurde schaalvergroting van 1976 en de volslagen willekeur van de laatste jaren. Objectievere en breder gelegitimeerde kaders waarin lokale besturen gevraagd wordt om na te denken over de toekomst en er vervolgens naar te handelen: het kan.
Ben Derudder is Hoogleraar Stedelijke Studies aan de KU Leuven.
Arie Stoffelen is Docent Geografie en Toerisme aan de KU Leuven.
Gemeenteraadsverkiezingen 2024
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier