‘Er lijkt geen snelle uitweg uit de stikstofcrisis’ 

Het stikstofvraagstuk vormt nu al enkele jaren splijtstof in de Vlaamse politiek. ‘Na het kritische advies van de Raad van State blijkt dat ook het voorliggend stikstofdecreet, dat voor velen als te vergaand werd afgeschilderd, nog steeds te soepel is’, schrijft Hendrik Schoukens. ‘Het lijkt er dan ook op dat we nog enkele decennia zoet zijn met het vinden van een duurzame oplossing voor de stikstofcrisis.’

Begin 2023 schreef ik hier dat de criticasters van het Vlaamse Stikstofakkoord – hoewel verre van perfect – wel eens van een kale reis zouden thuiskomen. Het kon inderdaad nog strenger. Zeker omdat het wetenschappelijk onderzoek over de impact van stikstof op natuur nog volop in evolutie was. Een debat over bijkomende versoepelingen leek me om die reden alleen al voorbarig, net als een al te sterk geloof in technologische oplossingen. Toen er na het vermaledijde ‘Ineos-arrest’ van 20 juli 2023 uiteindelijk een voorstel tot stikstofdecreet kwam, bleven die heikele punten als een zwaard van Damocles boven de moeizaam bereikte politieke deal hangen.  

Over dit decreet verleende de Afdeling Wetgeving eergisteren een kritisch advies, waarvan de voornaamste hoofdlijnen aansluiten de analyses van de voorbije jaren. Het blijkt niet evident, zo niet onmogelijk, om de strikte juridische grenzen die de EU-natuurwetgeving te respecteren zonder niet deels ‘op de pof’ te vergunnen. Kort samengevat laat het advies zich lezen als volgt: goed dat de Vlaamse Regering het stikstofprobleem erkent en aan concrete oplossingen denkt, maar die oplossingen moeten meer rechtszeker worden uitgewerkt, en blijken -en dat is de essentie- te zeer gestoeld op een sterk geloof in innovatie en de toekomstige reducties.  

Welke concrete lessen vallen er te trekken uit dit advies? 

Les 1: de overheid neemt het stikstofprobleem terecht au serieux  

Het is wat ondergesneeuwd in de eerste reacties, maar in essentie is de Raad van State van oordeel dat de Vlaamse programmatische aanpak van het stikstofprobleem (PAS) in lijn ligt met de principes van de EU Habitatrichtlijn. Die stelt dat we de Europees beschermde natuurgebieden moeten herstellen en beschermen tegen onaanvaardbare milieudrukken. In Vlaanderen blijkt de te hoge stikstofdepositie een obstakel om onze natuur in een betere toestand te krijgen.  

De Raad besluit dan ook dat het Vlaamse PAS ‘in beginsel en in zijn algemeenheid (kan) worden aanvaard’. Ook wordt erkend dat op het Vlaamse Gewest de principiële verplichting rust om ervoor te zorgen dat de stikstofbelasting van de Europees beschermde natuur tot een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht.  

Dat ligt in de lijn met de doelstellingen van het voorstel tot stikstofdecreet.  

(Lees verder onder de preview.)

Les 2: niet vergunnen op de pof 

Toch is er een serieuze ‘maar’. Men kan immers niet ‘vergunnen op de pof’. Die boutade vormt de rode draad doorheen het advies. De Raad van State gaat daarbij wel niet zover als zijn Nederlandse collega-rechters destijds, die het Nederlandse PAS in 2019 volledig wegzette als een ‘programma op krediet’.  

Maar toch toont ook ‘onze’ Raad van State niet mals. Hij hanteert ook op bepaalde punten de term ‘vergunningverlening op krediet’.  

Zo laat het stikstofdecreet toe om in het kader van toekomstige vergunningverlening te anticiperen op een ‘neerwaartse depositietrend’, die deels wordt gekoppeld aan de in het decreet voorziene reductiemaatregelen in de sector van de veehouderij en industrie. Maar daar wringt net het schoentje: eerder had het Hof van Justitie in de zaak over het Nederlandse PAS geoordeeld dat men bij vergunningverlening niet kan vooruitlopen op de toekomstige voordelen van bronmaatregelen die ‘nog niet vaststaan, omdat nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht’. 

Dat zou strijden met het voorzorgsbeginsel. 

In mensentaal: men mag niet vooruitlopen op toekomstige reducties in het kader van een milieueffectenbeoordeling (passende beoordeling). Bijzonder is dat de Raad van State ook aanstipt dat die regel evenzeer inhoudt dat een louter decretale doorvertaling van de reducties niet voldoende is.  

Anders gesteld: het omzetten van de reducties voor veehouders en industrie in bindende en afdwingbare decretale afspraken is een noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarde om de horde van de natuurtoets te nemen.  

Die strakke lezing van de natuurwetgeving wekt beroering maar ligt wel in lijn met de rechtspraak van zowel het Hof van Justitie als de Nederlandse Raad van State. Deze trok vorig jaar nog een streep door een stikstofvrijstelling voor de bouwsector met name omdat er, ondanks de wettelijke bekrachtiging van de reductiemaatregelen, te veel onduidelijkheid bestond over de effectieve realisatie ervan. Wat in de feiten gebeurt, telt dus.  

Het bad moet dus eerst effectief leeglopen, vooraleer er bijkomende ruimte komt. Zelfs de wettelijke zekerheid dat het stop uit het bad zal gaan, blijkt niet afdoende. Men kan er niet op anticiperen.  

Het is en blijft de olifant in de stikstofkamer. Hij wordt ook verder genegeerd in sommige initiële reacties vanuit de belangengroepen, die lijken aan te nemen dat het advies een doorstart kan betekenen voor een nieuw vergunningskader. 

Want waar zal men die vergunningsruimte dan vinden op korte termijn? 

Les 3: neem de wetenschap au sérieux 

Alvast niet met het plaatsen van verdere vraagtekens bij het gebruik de kritische depositiewaarden (afgekort: KDW), die worden gehanteerd om de stikstofgevoeligheid van kwetsbare natuur aan te tonen. Niveaus van depositie die boven deze waarde uitkomen kunnen significante effecten te weeg brengen. Bepaalde vegetatietypes kunnen meer stikstof aan dan andere. Zo ligt de KDW op 8 kilogram per hectare per jaar stikstofdepositie voor een vennen. Terwijl de jaarlijkse grens bij een eikenbos ligt op 20 kilogram. De gemiddelde depositiewaarde in Vlaanderen ligt per hectare op 23,8 kilogram per jaar, met uitschieters op lokaal vlak tot 40 kilogram per hectare per jaar.   

Er werd door sommigen opgeworpen dat deze KDW, die nochtans gestoeld zijn op langdurig wetenschappelijk onderzoek, niet langer leidend zouden hoeven te zijn bij het vormgeven van het stikstofbeleid. Daar lijkt de Raad van State in zijn advies alvast niet in mee te stappen. Zo stipt de Raad expliciet aan dat deze waarden als maatstaf kunnen worden gebruikt voor het toekomstig stikstofbeleid. Meer nog, de overheid moet haar beleid erop richten om het aantal overschrijdingen tot een minimum te beperken. 

Met verwijzing naar het INEOS-arrest oppert de Raad van State verder dat er een (weerlegbaar) vermoeden bestaat dat er, bij overschrijding van die waarden, schade aan de natuur kan optreden. Dat kan enkel worden weerlegd door een individuele passende beoordeling. 

(Lees verder onder de preview.)

Dat sluit nochtans het gebruiken van vergunningsdrempels niet principieel uit, zo stelt ook de Raad. Maar dan rijst de vraag hoe die juist te onderbouwen. Men kan de ondergrens alvast niet leggen op het niveau van een impactscore die reeds aanneemt dat er reeds een overschrijding is van deze kritische lasten. De Raad van State lijkt aan te nemen dat door de drempelwaarden, zelfs al liggen die voor de veehouderijen erg laag, deels te stoelen op bestaande overschrijdingen, er niet met zekerheid kon worden besloten dat zich geen schade zou voordoen. Men kan dus niet zonder meer besluiten dat die beperkte overschrijdingen bij voorbaat irrelevant zijn.  

Dat vorige maand uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat de kritische lasten voor heel wat natuur nog verder naar beneden moeten worden bijgesteld, zal allicht ook niet vreemd zijn aan de visie van de Raad van State.  

Meer nog, de Raad verwijst zelfs expliciet naar dit onderzoek in een voetnoot in het advies.  

Daarbij komt dat het verbod op ‘vergunnen op de pof’ ook speelt op vergunningsniveau. Stellen dat nu alles ‘eenvoudigweg’ op te lossen valt via een passende beoordeling per vergunning is dan ook wishful thinking. Je kan die beoordelingen wel opmaken, maar ze zullen bij reeds overbelaste gebieden snel tot een negatief resultaat leiden. Of het moet zijn dan men cynisch redeneert, en aanneemt dat een groot aantal vergunningen niet in beroep zullen worden aangevochten. 

Les 4: géén ongefundeerd geloof in technologische fixes 

Kan de technologie dan geen uitweg bieden? 

Ook op dit punt staat de Raad van State nadrukkelijk op de rem. In afwachting van de nog aan te nemen nieuwe Vlaamse lijsten met ammoniakreducerende maatregelen voor stallen, weigert de Raad van State alvast zonder bijkomende zekerheid mee te stappen in het geloof in een technologische fix. Dat mag op zich niet verbazen. Eerder duidde ik dit al als een achilleshiel in het Vlaamse stikstofakkoord. De stikstofwinst die door innovatie zal worden bereikt, is deels papieren winst. Zo bleek al uit eerder onderzoek in Vlaanderen dat een significant aandeel luchtwassers niet naar behoren te functioneren.  

Ook de Nederlandse rechtspraak kwam al herhaaldelijk tot die conclusie. In april vorig jaar kwam er in Nederland een algemeen advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, waarop de rechtbank van Oost-Brabant zich al stoelde om vergunningen gestoeld op bepaalde emissiearme stalsystemen te vernietigen. In de herfst van 2022 werd deze rechtspraak in Nederland bevestigd door de hoogste administratieve rechtbank, de Raad van State. Nederlands onderzoek uit 2023 toonde aan dat de claim dat emissiearme vloeren in koeienstallen de stikstofuitstoot verlagen niet onderbouwd kan worden met cijfers. Deze stalvloeren hebben blijkbaar geen meetbaar effect.   

Dat in het stikstofdecreet aan een aantal veehouders de keuze wordt gelaten tussen de reductie van het aantal dieren en innovatieve staltechnieken werd dus uiteindelijk een lastige boemerang. Show me the results, zo lijkt de Raad expliciet te vragen. 

Waarbij de Raad langs zijn neus ook nog opmerkte dat er ook moet worden over gewaakt dat een te grote focus op technologische oplossingen andere grondwettelijke milieu- en energiedoelstellingen niet in gevaar brengt. En ook dierenwelzijn is een aandachtspunt, zo stipt de Raad aan. Massaal dieren gaan plaatsen in stallen waaruit geen grammetje ammoniak ontsnapt, blijkt ook geen duurzame oplossing. 

(Lees verder onder de preview.)

Les 5: transparancy is key 

Alsof dit niet voldoende was, legt de Raad van State ook de vinger op het gebrek aan transparante omkadering van een aantal begrippen. Ook dat punt is al eerder aangekaart. Met name het gebruik van een online-instrument om de hoger vermelde ‘impactscore’ berekenen moet beter. De Raad oordeelt dat de parameters en de verhoudingen tussen de parameters om de impactscore te berekenen, in het decreet zelf moeten worden vermeld. Die rekentool mag dus géén technologische ‘black box’ zijn die enkel door ingewijden kan worden gevat. Ook wet-technisch bekeken, ligt dit moeilijk.  

Het doet wat terugdenken aan het weinig transparante verhaal rond de zoekzones, die zo’n tiental jaar geleden plots in het vergunningsbeleid hun intrede deden. Of de natuur dan wel de economie hiermee gebaat waren, is nog steeds niet duidelijk.  

Maar de transparantie speelt ook op een ander vlak. Zo moet ook worden verduidelijkt waarom in het Turnhouts vennengebied wel bijkomende emissiereducties worden opgelegd, terwijl het bereiken van de natuurdoelen in een aantal andere gebieden evenzeer niet evident lijkt. Moet het ook daar strenger? 

Conclusie 

Kortom, het advies van de Raad van State slaat en zalft tegelijk. Het erkent expliciet dat het door de Vlaamse Regering ingeslagen pad richting een integrale aanpak, het juiste is. De focus van de programmatische aanpak zit goed. Dat er op princiepsniveau sprake zou zijn van een ongeoorloofde discriminatie van bepaalde sectoren of een contractbreuk, blijkt alvast niet op vandaag. Al houdt de Raad nog een slag om de arm gelet op de te beperkte transparantie. Maar tegelijkertijd stelt de Raad van State wel uitdrukkelijk dat er alsnog teveel marge lijkt voor een vergunningsbeleid op de pof, terwijl ook de criteria waarop de impactscore en de online-tools die worden gebruikt meer helder moeten. Dat zijn geen kleine hordes. Het advies illustreert de moeilijke oefening om in een context van slinkende milieugebruiksruimte ecologie en economie op duurzame wijze met mekaar te verzoenen.