‘Belgisch federalisme? Rigide verdeling van bevoegdheden is schadelijk voor goed bestuur’

Frédéric Amez van B Plus staat stil bij de versnippeing van bevoegdheden die soms enkel nog door specialisten begrepen kan worden.

Het Belgische federalisme wordt gekenmerkt door de afwezigheid van een hiërarchie tussen de federale normen – wetten – en de regionale en communautaire normen – decreten en ordonnanties. Op het eerste gezicht garandeert dit principe de volledige autonomie van elk bestuursniveau in zijn eigen bevoegdheidsdomeinen. Maar bij nader inzien leidt dit tot een bijzonder rigide verdeling van bevoegdheden, die niet alleen een bron van conflicten is, maar ook schadelijk voor goed bestuur in de verschillende niveau’s

Gelijkschakeling van normen en exclusiviteit van bevoegdheden

Ons federale systeem is gebaseerd op twee basisprincipes. Het principe van de gelijkwaardigheid van normen betekent dat de gewesten, de gemeenschappen en de federale overheid op gelijke voet staan. Het tweede principe, dat van exclusieve bevoegdheid, betekent daarentegen dat de bevoegdheidsdomeinen van de verschillende wetgevers hermetisch afgesloten zijn. Anders gezegd: als één wetgever bevoegd voor een bepaalde materie is, kan geen enkele andere dat zijn.

Maar dit principe blijkt niet meer dan politieke fictie. De realiteit toont immers elke dag het tegenovergestelde aan: voor het ontwikkelen van effectief politiek beleid is vaak samenhangende actie nodig op in domeinen die formeel zijn toegewezen aan verschillende overheidsniveaus.

Starheid

De starheid van het systeem van exclusieve bevoegdheden heeft verschillende nadelen.

Ten eerste leidt dit tot moeilijk te begrijpen wetgeving. Het toekennen van exclusieve bevoegdheden aan de verschillende bestuursniveaus, betekent dat de omvang van deze bevoegdheden tot in het kleinste detail moet worden gespecificeerd. De lijst van bevoegdheden van de gewesten en gemeenschappen is dus een lange opsomming van principes en talrijke uitzonderingen. De bevoegdheidsverdeling in bepaalde cruciale domeinen, zoals gezondheidszorg, kan bijgevolg alleen door specialisten begrepen worden.

Ten tweede vereist deze versnippering van bevoegdheden op bijna alle domeinen van het overheidsoptreden, dat de verschillende overheidsniveaus talloze samenwerkingsakkoorden met elkaar sluiten om tot een coherent beleid te komen. Het sluiten van deze samenwerkingsakkoorden is lang en vervelend; het vergt tijd en energie die elders veel beter besteed kunnen worden.

Ten derde veronderstelt elk conflict tussen twee wettelijke normen die uitgaan van verschillende machtsniveaus, dat een van de twee autoriteiten sowieso haar bevoegdheden heeft overschreden. Bijgevolg moet dit leiden tot de loutere nietigverklaring van de norm in kwestie door het Grondwettelijk Hof. Die maatregel is echter vaak overdreven in verhouding tot wat er in het geschil op het spel staat.

Ten vierde veroorzaakt het vooruitzicht om deze of gene nieuwe bevoegdheid aan de deelstaten toe te kennen, des te meer politieke spanning omdat de spelers weten dat het om nieuwe exclusieve bevoegdheden gaat, waarin de federale overheid alle gezag zal verliezen. Het is precies deze politieke spanning die de bron is van de vele uitzonderingen op elke overdracht van bevoegdheden en soms van de onmogelijkheid om vooruitgang te boeken op dit gebied.

Concurrerende bevoegdheden en hiërarchie van normen

Het is perfect mogelijk om in een federale staat te kiezen voor een minder rigide vorm van bevoegdheidsverdeling. Duitsland en Zwitserland kunnen hierbij een nuttige inspiratiebron zijn. Daar worden grote domeinen van het politieke handelen beschouwd als concurrente bevoegdheden van de federale overheid en de deelstaten. Dit betekent dat de deelstaten vrij zijn om op deze gebieden wetten uit te vaardigen, voor zover de federale overheid dat niet doet. In geval van conflict tussen een federale en deelstatelijke wetgeving, heeft de federale dan wel voorrang, zonder dat het nodig is om de deelstatelijke wet te vernietigen. Deze laatste blijft van kracht in alle gevallen waarin hij niet in strijd is met het federale recht. En als de conflicterende federale wet wordt gewijzigd of opgeheven, herwint de deelstatelijke zijn volledige kracht, zonder dat daarvoor een heel nieuw wetgevend proces moet worden doorlopen.

(Lees verder onder de preview.)

De invoering in het Belgische recht van dit concept, namelijk van concurrente in plaats van exclusieve bevoegdheden, gekoppeld aan het principe van de voorrang van het federale recht (normenhiërarchie dus), zou niet alleen een grotere flexibiliteit mogelijk maken in het samenleven van de verschillende wetgevingen (federaal, gewestelijk en gemeenschapsrecht) die ons land rijk is. Het zou ook toelaten om bepaalde nieuwe bevoegdheden met minder communautaire spanning toe te kennen aan de gewesten en gemeenschappen, aangezien de federale overheid het recht zou behouden om een gemeenschappelijk kader te bepalen voor alle Belgen.

Het is dan bijvoorbeeld gemakkelijker om de gewesten fiscale autonomie te verlenen, als de federale overheid de bevoegdheid behoudt om een gemeenschappelijk kader vast te stellen dat te veel onderlinge concurrentie vermijdt. Het is minder moeilijk om de gewesten bevoegdheid te geven over bepaalde aspecten van het arbeidsrecht, als de federale overheid tegelijkertijd het recht behoudt om de minimumvoorwaarden vast te stellen die door elk gewest moeten worden gerespecteerd, om sociale dumping te vermijden. Het voorbehouden van de verantwoordelijkheid voor de spoorwegen aan de federale overheid mag de gewesten er niet noodzakelijk van weerhouden om bijkomende lijnen te financieren waar dat nodig is.

Autonomie en coherentie

Overigens is de invoering van concurrerende bevoegdheden met een hiërarchie van normen geen omweg om terug te keren naar “la Belgique à Papa”: integendeel, het is een middel om ons federalisme gezonder en evenwichtiger te maken. Immers, het moet de federale overheid vooral in staat stellen om haar coördinerende rol uit te oefenen en ervoor te zorgen dat alle Belgen over gemeenschappelijke normen beschikken, ongeacht het gewest waarin ze wonen. Indirect zou het de deelstaten echter ook in staat moeten stellen om hun autonomie beter uit te oefenen. Zelfs als het niet de bedoeling is om nieuwe overdrachten van bevoegdheden naar de gemeenschappen en gewesten aan te moedigen, is het zeker dat de debatten daarover rustiger zouden verlopen met de garantie die de hiërarchie van normen biedt. Ten slotte zou het ook mogelijk zijn om het aantal nietigverklaringen (wegens bevoegdheidsconflicten) en het aantal samenwerkingsakkoorden te verminderen.

Welke eerlijke federalist kan daar iets op tegen hebben?

Frédéric Amez is vice-voorzitter van B Plus.