‘Afschaffen of slim hervormen: welke toekomst voor de Senaat?’

De toekomst van de Senaat verdient een genuanceerd antwoord, schrijft Frédéric Amez van B Plus.

Sinds de laatste verkiezingen is een oud debat weer opgedoken: moet de Senaat behouden blijven of worden afgeschaft? Aan de ene kant gebruiken de “abolitionisten” de kosten die worden gegenereerd door een assemblee met een bespottelijke politieke rol als argument om de verdwijning ervan te eisen. Aan de andere kant beroepen de voorstanders van het behoud van de Senaat zich op het feit dat elke federale staat een tweekamerparlement heeft, waarvan er één de deelstaten vertegenwoordigt en zo bijdraagt tot de bescherming van minderheden.

Deze twee visies zijn karikaturen. De toekomst van de federale instellingen, waar de Senaat deel van uitmaakt, verdient een genuanceerder antwoord.

Federalisme en tweekamerstelsel

Een eerste vaststelling ligt voor de hand: alle gekende federale staten hebben een tweekamerstelsel. In de meeste gevallen vertegenwoordigt de ene vergadering de natie als geheel, terwijl de andere de deelstaten vertegenwoordigt. In tegenstelling tot sommige vooropgezette ideeën, is deze vertegenwoordiging niet noodzakelijkerwijs egalitair. Dit is zeker het geval in de Verenigde Staten (waar elke staat twee zetels in de Senaat heeft) en in Zwitserland (waar elk kanton twee vertegenwoordigers in de Ständerat heeft). Dit is echter niet het geval in Duitsland, waar niet elke deelstaat hetzelfde aantal stemmen in de Bundesrat heeft.

Feit blijft dat de vertegenwoordiging van de deelstaten als zodanig in de federale wetgevende assemblees bijdraagt tot de bescherming van minderheden, door een minimumvertegenwoordiging voor de kleinsten van hen te garanderen. In theorie is dit de rol die de Senaat in België zou kunnen spelen.

De bescherming van minderheden in België

Het Belgische federalisme is echter uniek in die zin dat de bescherming van minderheden wordt verzekerd door vele andere mechanismen dan de samenstelling van de Senaat. De Franstalige minderheid op federaal niveau wordt beschermd door de eis van taalpariteit van de ministerraad, de “alarmbel”-procedure die van kracht is in de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de eis van een dubbele meerderheid voor de goedkeuring van bijzondere wetten.

De bescherming van de Nederlandstalige minderheid in Brussel wordt gewaarborgd door een vaste (over)vertegenwoordiging in het Brussels Parlement en door taalpariteit in de Brusselse regering. Uiteindelijk dankt alleen de Duitstalige minderheid haar bescherming – die vornamelijk symbolisch is – aan de gegarandeerde aanwezigheid van een vertegenwoordiger in de Senaat, die ze niet heeft in de Kamer. Met of zonder Senaat beschikt de Franstalige minderheid al over belangrijke beschermingsmechanismen, net als de Nederlandstalige minderheid in Brussel.

Een gecastreerde Senaat

Als de Senaat als gevolg van de staatshervorming van 1993 al weinig enthousiasme opwekte, is die van de hervorming van 2014 nog minder overtuigend. Tussen volledige afschaffing en intelligente heropleving hebben de auteurs gekozen voor de castratie van de instelling. De Senaat had al in 1995 zijn begrotingsbevoegdheid en de politieke controle over de regering verloren; sinds 2014 is hij ook  de meeste van zijn wetgevende bevoegdheden kwijt.

Alleen de herziening van de Grondwet en de goedkeuring van bijzondere wetten vereisen nog zijn tussenkomst: de meeste federale wetgeving wordt nu alleen door de Kamer van Volksvertegenwoordigers aangenomen. Met betrekking tot de nieuwe bevoegdheid om informatieverslagen op te stellen over transversale aangelegenheden, moeten we erkennen dat het politieke gewicht ervan bijna nihil is.

Ook de samenstelling van het assemblee laat te wensen over. Naast de leden verkozen door de parlementen van de gemeenschappen en gewesten, zijn er ook gecoöpteerde senatoren. De aanwezigheid van deze gecoöpteerde senatoren is geenszins gerechtvaardigd in het licht van de rol die de Senaat toebedeeld zou worden als representatieve vergadering van de deelstaten. De samenstelling van de Franse taalgroep is ongelooflijk complex, wat niet te verantwoorden is, gelet op de weinige bevoegdheden die de Senaat nog uitoefent.

Een dure Senaat?

Gezien de politieke rol die sinds 2014 aan de Senaat is toebedeeld, is het niet verwonderlijk dat sommigen, onder het voorwendsel van besparingen, pleiten voor de volledige afschaffing ervan. De huidige dotatie van de Senaat bedraagt momenteel echter 45 miljoen euro. Een groot deel van dit bedrag wordt gebruikt om de kosten van het personeel en het onderhoud van het gebouw te dekken, die ook na het verdwijnen van de instelling ten laste van de overheid zullen moeten komen.

In financieel opzicht zou de afschaffing van de Senaat dus vooral neerkomen op het overhevelen van het grootste deel van de dotatie naar die van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, die nog steeds de verantwoordelijkheid zal moeten opnemen voor het gemeenschappelijke gebouw en de personeelsleden die er ongetwijfeld naar zullen worden overgeplaatst.

De gerealiseerde besparingen zouden vooral symbolisch zijn. Ter vergelijking: de dotaties aan politieke partijen bedragen meer dan 75 miljoen euro, waarvan het gebruik – gaande van advertenties op sociale netwerken tot investeringen in onroerend goed – ook aanleiding kan geven tot ernstige bedenkingen.

Afschaffen of slim hervormen?

De huidige status van de Senaat is onbevredigend en draagt in de Belgische context weinig bij tot de bescherming van minderheden. Betekent dit dat een assemblee van deelstaten geen toegevoegde waarde heeft in ons institutioneel systeem? Afschaffing en een terugkeer naar volledig tweekamerstelsel zijn twee oplossingen die intellectueel gemakkelijk zijn. Er is een derde weg mogelijk: die van een intelligente hervorming, waarbij de samenstelling en de bevoegdheden van de Senaat worden aangepast aan de reële behoeften van ons federaal systeem.

In de eerste plaats is het noodzakelijk om de gecoöpteerde senatoren af te schaffen (de enigen wier parlementaire vergoedingen door de Senaat worden betaald), die weinig zin hebben in een vergadering die bedoeld is om de deelstaten te vertegenwoordigen.

Ten tweede moet de Senaat bevoegdheden krijgen die bijdragen aan een efficiëntere werking van de instellingen. Zo moet de Senaat, net als de  Duitse Bundesrat, de bevoegdheid krijgen om in te stemmen met gemengde internationale verdragen (die zowel betrekking hebben op de federale bevoegdheden als op die van de deelstaten). Op dit moment moeten deze verdragen de instemming krijgen van alle parlementen van ons land (met inbegrip van de Gemeenschappelijke en Franse gemeenschapscommissies!) en moeten ze dus door elk van hen worden besproken.

Niets is minder efficiënt dan deze procedure, die de ratificatie van belangrijke verdragen door België onnodig vertraagt en elke deelstaat een niet te verantwoorden vetorecht geeft. Wie is de CETA-zaak vergeten, waarbij het Waalse Parlement op zijn eentje het hele Belgische en zelfs het Europese ratificatieproces kon blokkeren? Of het Kaderverdrag inzake nationale minderheden, dat België in 2001 ondertekende en sindsdien nog steeds niet heeft geratificeerd? Eén enkele instemming namens hen door een Senaat die alle deelstaten vertegenwoordigt, zou veel doeltreffender zijn, en zou de legitieme belangen van de gemeenschappen en gewesten ook vrijwaren.

Tot slot zou het wenselijk zijn om de rol van de Senaat in de overlegprocedure inzake belangenconflicten grondig te hervormen. De saga van de wetsvoorstellen met betrekking tot de splitsing van de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde heeft aangetoond hoezeer een politieke assemblee niet het aangewezen orgaan is om een onpartijdig advies uit te brengen over deze kwestie. Ofwel moet de Senaat de bevoegdheid krijgen om het conflict te beslechten, en in dit geval moet ervoor worden gezorgd dat de belangen van de federale overheid binnen de Senaat worden beschermd. Dit zou kunnen gebeuren door de gecoöpteerde senatoren te vervangen door senatoren die in een federale kieskring worden gekozen (wat de oprichting van een federale kieskring voor de Kamer van Volksvertegenwoordigers niet uitsluit, zoals B Plus al langer voorstelt). Ofwel moet de Senaat zich helemaal niet meer mengen in de procedure.

Tussen een afschaffing die slechts een symbolische bezuiniging betekent en de status quo, verdient België een Senaat die echt bijdraagt tot de efficiëntie van het institutionele systeem.