Milieujurist Hendrik Schoukens: ‘Juridisch geen argumenten om gascentrales niet te vergunnen’

Dit jaar werd België veroordeeld voor zijn al te makke klimaatbeleid. Nu de tijd begint te dringen, zijn het steeds vaker rechters die aan de noodrem trekken. Milieujurist Hendrik Schoukens juicht dat toe. ‘In tegenstelling tot politici durven rechters “nee” te zeggen.’

Sinds deze maand is Hendrik Schoukens professor milieurecht aan de Universiteit Gent. De voorbije jaren groeide hij al uit tot een van de meest onderlegde Vlaamse experts in milieu- en klimaatdossiers Schoukens, die ook schepen voor Groen is in Lennik, zag als jurist vanaf de eerste rij hoe rechters de afgelopen jaren steeds vaker de aanjagers van ons klimaatbeleid werden.

Het belangrijkste onderwerp van het najaar is wél een politieke beslissing: sluiten alle kerncentrales in 2025 of blijven er twee langer open? Veel hangt af van de vergunningen voor de gascentrales die Vlaams minister van Omgeving Zuhal Demir (N-VA) al dan niet zal afleveren.

Heeft Demir argumenten om de vergunningen te weigeren?

Hendrik Schoukens: Juridisch zie ik er geen. De uitstoot van gascentrales valt, net zoals die van de grote industrie, onder het ETS (het Emissions trading system of Europese Emissiehandelssysteem, nvdr). Je kunt kritiek hebben op dat systeem van uitstootrechten – in het verleden zijn er bijvoorbeeld te veel gratis uitgedeeld -, maar het zou een vreemd signaal zijn als de Vlaamse overheid in dit geval de Europese regels zou negeren. Dat zou pure willekeur zijn, tenzij de minister daarna alle industrieën die gebruikmaken van emissierechten op dezelfde manier zou beoordelen. Dan zou Vlaanderen de facto uit het ETS stappen.

Die gascentrales stoten ook stikstof uit. Demir wil dat niet toelaten op hetzelfde moment dat ze vergunningen van landbouwers moet tegenhouden omdat zij te veel stikstof uitstoten.

Schoukens: Ik ken de concrete dossiers niet, maar ook dat is een vreemde redenering. Na het stikstofarrest in februari heeft Demir een tijdelijke instructie opgesteld in afwachting van nieuwe regels, die er later dit jaar moeten komen. Ze maakt daarin zelf een onderscheid tussen de uitstoot voor landbouw en die voor industrie, waar ook de gascentrales toe behoren. De uitstoot van de industrie is de voorbije jaren al gedaald, terwijl die voor de veeteelt is gestagneerd of zelfs toegenomen. Daarom staat Demir voor industriële projecten nog steeds beperkt vergunningen toe. Ik was dus verbaasd toen de provincie Vlaams-Brabant plotseling heiliger wilde zijn dan de paus door de vergunning voor de gascentrale in Vilvoorde te weigeren. Zal Demir haar eigen instructie overrulen? En zal ze die lijn doortrekken en alle industriële aanvragen strenger behandelen dan ze in haar instructie heeft voorgesteld? Dat lijkt me onwaarschijnlijk.

Actiegroepen als Tegengas proberen de vergunningen voor gascentrales voor de rechter te laten vernietigen. Kan dat wel lukken?

Schoukens: Dan komen we weer bij het ETS uit. De oliereus Shell is in het voorjaar door een Nederlandse rechter veroordeeld voor zijn rol in de opwarming van de aarde. Het bedrijf moet harder zijn best doen om zijn uitstoot naar beneden te krijgen. De rechter voegde er wel aan toe dat de uitspraak enkel te maken had met de uitstoot die niet onder het ETS valt, want over ETS liet de rechtbank zich niet uit. Het zou me verbazen als een Belgische rechter tot een andere conclusie zou komen.

Vindt u het een goed idee om gascentrales te openen om de kerncentrales sneller te kunnen sluiten? Het moet een van de trofeeën van Groen worden in de regering-De Croo, maar de groene beweging is intern verdeeld over de kwestie.

Schoukens: Er zijn mensen die we in om het even welke klimaatdiscussie nooit horen, behalve als het over kerncentrales gaat. Zij zouden de oplossing zijn voor al onze problemen, wat natuurlijk helemaal niet zo is. Men lijkt gemakkelijkheidshalve te vergeten dat er ook juridische problemen zijn met het langer openhouden van de kerncentrales. De verlenging van de levensduur van onze kerncentrales is door het Grondwettelijk Hof vernietigd, er moet minstens een milieueffectenrapport worden opgesteld. Ik ben geen energie-expert, maar we merken wel dat de grote bevoorradingszekerheid waarvoor kernenergie zorgt ertoe leidt dat er minder geïnvesteerd wordt in duurzame alternatieven. Het lijkt me dan beter om even door de zure appel van de gascentrales heen te bijten, zeker omdat ze dus wel degelijk binnen het ETS vallen. Ik heb kernenergie altijd al vergeleken met een vorm van doping voor onze economie. We hebben kernenergie te danken aan het militair-industriële complex dat tijdens de Tweede Wereldoorlog onderzoek deed naar kernbommen. Door massale subsidies werd het na de oorlog een heel goedkope vorm van energie, die er net als fossiele brandstoffen voor zorgde dat we een economische groei kregen die we ons niet konden permitteren. Daar betalen we vandaag de prijs voor.

Dat is ook het tere punt waar rechters ons vandaag op wijzen, of het nu gaat over het chemiebedrijf 3M, het stikstofdossier of zelfs de veroordeling van Shell. Zij zijn het die wél op de rem gaan staan, en – meestal op basis van Europese regelgeving – ‘nee’ durven te zeggen. Zij trekken de consequentie die veel politici niet willen trekken: het ecologische belang hoort soms boven het economische belang te staan. Vroeger won de economie het altijd van de natuur. Daardoor kon de Antwerpse haven op de rechteroever helemaal uitbreiden tot aan de Nederlandse grens. Op de linkeroever zagen we de voorbije decennia een ander verhaal, omdat rechters ervoor zorgden dat door Europa beschermde natuur ook daadwerkelijk bewaard bleef. Zonder Europese richtlijnen was op de linkeroever hetzelfde gebeurd als op de rechteroever, en was Doel al lang verdwenen. Maar misschien is de haven al meer uitgebreid dan goed voor ons is, net zoals varkensboeren al genoeg vee houden.

Dat is een lastige waarheid: milieubescherming en een daadkrachtig klimaatbeleid zijn wel degelijk slecht voor de economie.

Schoukens: Dé economie bestaat niet. Ons economisch model kan trouwens ook niet zonder een gezond ecosysteem. Dat lijken we in Vlaanderen nog altijd het liefst te vergeten, tot een rechter ons met de neus op de feiten drukt. Neem het stikstofdossier: in 2016 hebben we aan de Universiteit Gent een studiedag georganiseerd over dat probleem. Daar zeiden we al dat Vlaanderen met die vergunningen in de problemen zou komen.Er waren toen ambtenaren van de Vlaamse overheid aanwezig, maar met die kennis is niets gebeurd. Zelfs onder Zuhal Demir als bevoegd minister hebben de provincies nog steeds vergunningen verleend voor bijkomende uitstoot, terwijl dat juridisch al niet meer mogelijk was.

De Vlaamse regering is momenteel op zoek naar nieuwe regels voor de uitstoot van stikstof in de landbouw. Hoe zouden die regels er het best uitzien?

Schoukens: Vandaag geldt Demirs instructie, hoewel de administratie van Landbouw al te verstaan gaf dat zij ze niet zal aanvaarden. Dat is hallucinant. (lachje) Twee derde van de stikstofuitstoot is ook gelieerd aan landbouw, en een van de redenen daarvoor is dat men altijd te veel van innovaties heeft verwacht. Nieuwe stalsystemen moesten ervoor zorgen dat de ammoniakuitstoot beter gecapteerd of vastgehouden zou worden, maar daar is niet veel van terechtgekomen. Men speelt met het idee om een systeem van emissierechten op te zetten, waarbij veehouders zulke rechten dan kunnen doorverkopen. In Nederland heeft men er daarentegen vorige week voor gekozen om dertig procent van de veeteelt af te bouwen. Veehouders zullen worden onteigend of uitgekocht.

Zouden we dat in Vlaanderen beter ook doen?

Schoukens: Dat ligt niet voor de hand. De meeste van die boeren hebben voor hun activiteiten een eeuwigdurende vergunning gekregen, waardoor bij hen de legitieme verwachting is ontstaan dat zij altijd zullen kunnen voortdoen zoals ze nu bezig zijn. Om echt grote stappen te zetten, moeten we die vergunningen aan de kant schuiven. Dat is uiteraard gemakkelijker gezegd dan gedaan. Hetzelfde zullen we ook in de zaak over de lozingen van schadelijke stoffen in de Schelde door 3M zien terugkomen. De advocaten van dat bedrijf kunnen zeggen dat ze altijd alle vergunningen hadden om te doen wat ze hebben gedaan. In een proces tussen 3M en de overheid zou dat tot de merkwaardige situatie kunnen leiden dat de overheid moet pleiten dat ze verkeerd handelde toen ze die vergunningen verleende. Dat komt op zijn minst vreemd over, en de kans bestaat dat de rechter minder geneigd zal zijn om die redenering te volgen. In die zin maakt een proces dat wordt aangespannen door burgers of een milieuvereniging wellicht meer kans.

Deelt Vlaanderen te royaal vergunningen uit?

Schoukens: Een vergunning is een toelating om te vervuilen, of in ieder geval om af te wijken van de milieuwetgeving. Dat moet dus een uitzondering zijn, maar in Vlaanderen zijn vergunningen de norm geworden. Voor dat systeem wordt natuurlijk ook zwaar gelobbyd door bedrijven. In 2013 is in Vlaanderen het Omgevingsdecreet herschreven, een heel belangrijke aanpassing. Was het de bedoeling om het milieu beter te beschermen of het klimaatbeleid te versterken? Nee, want in de toelichting bij het nieuwe decreet staat duidelijk dat het dient om bedrijven sneller aan vergunningen te helpen. Het is trouwens die wijziging die ons de eeuwigdurende vergunningen heeft opgeleverd. Vroeger kregen exploitanten enkel tijdelijke vergunningen, en om die te hernieuwen moesten ze op geregelde tijdstippen opnieuw een dossier opstellen en indienen. Vandaag zijn de vergunningen eeuwigdurend, met als argument dat de administratie van de Vlaamse overheid zelf voor bijkomend toezicht zal zorgen. Maar wat is er de voorbije tien jaar gebeurd? Op die administratie is massaal bespaard. Politici kunnen de beste decreten en wetteksten uitschrijven, maar als er geen ambtenaren zijn om de toepassing ervan te controleren, blijft het bij holle woorden. Het toezicht is er toen dus op achteruitgegaan. Ondertussen zijn die vergunningen een soort van eigendomsrecht geworden, en daar valt in Vlaanderen nog amper van af te wijken.

Dat raakt aan een ander dossier dat nog steeds bij de Vlaamse regering op tafel ligt. Zij wil de bouwshift, de vroegere betonstop, waarmaken door alle grondeigenaars zodanig hoog te vergoeden dat het onbetaalbaar wordt.

Schoukens: Inderdaad. Het zou anders een aantasting van het eigendomsrecht zijn, terwijl we de echte aantasting van het eigendomsrecht deze zomer in Pepinster hebben gezien. Als we niets aan de klimaatverandering doen, zal extreem weer er steeds vaker voor zorgen dat mensen hun eigendom kwijtraken. De Vlaamse regering wil zelfs gronden die in woonreserve- of woonuitbreidingsgebied liggen laten vergoeden alsof het bouwgrond is, terwijl die eigenaren niet meer dan een kans hebben dat ze daar ooit zullen mogen bouwen. Dat is als spelen in een casino waar iedereen de volle pot uitbetaald krijgt.Vlaanderen is de enige regio in de Europese Unie die eigenaars zo rijkelijk vergoedt. Dat zijn meestal al bemiddelde mensen. Willen we daar het weinige geld dat we hebben aan uitgeven? Ik begrijp dat niet. Ook de gemeenten, waar de kosten nu ook nog eens naar zijn doorgeschoven, zullen dat nooit kunnen betalen.

Wat zou er beter gebeuren?

Schoukens: In de jaren negentig heeft Johan Vande Lanotte (Vooruit, destijds SP.A) het Duinendecreet mee uitgeschreven: hij beschermde daarmee de duinen tegen bebouwing. Dat werd toen ook een fundamentele inbreuk op het eigendomsrecht genoemd, maar alle procedures die erover zijn aangespannen bij het Grondwettelijk Hof hebben nergens toe geleid. Het kan dus wel. Ik denk dat alleen mensen met een echte bouwgrond vergoed hoeven te worden. Daar moeten we de grens trekken, en alle andere eigenaren moeten in ieder geval een veel lagere premie krijgen.

Aan het begin van de zomer werd België in de klimaatzaak veroordeeld door de rechter. Zal zo’n uitspraak echt effect hebben op ons klimaatbeleid?

Schoukens: Het was een wat bizarre uitspraak. De rechter oordeelde dat België onvoldoende doet, maar wilde ons land geen concrete doelstelling opleggen. In onze buurlanden is dat wel gebeurd. Het is duidelijk dat de overheid in de ogen van de rechter een zorgvuldigheidsverplichting heeft tegenover het klimaat, en dat is heel belangrijk. De gemeente Boechout heeft enkele jaren geleden een aanvraag voor de bouw van een tankstation geweigerd: het strookte niet met haar ambitie om klimaatneutraal te worden. De provincie Antwerpen ging daartegen in beroep, maar de Raad voor Vergunningsbetwistingen gaf de gemeente dit jaar gelijk. We krijgen dus een steeds duidelijker rechtspraak, die stelt dat overheden op basis van bezorgdheden over het klimaat vergunningen en aanvragen mogen weigeren. In Nederland vernietigen rechters soms al bestaande vergunningen, en ik denk dat rechters in de toekomst zelfs verder zullen gaan dan de formele wetgeving hun voorschrijft. Op basis van de zorgplicht in de mensenrechten kunnen zij bedrijven veroordelen die in orde zijn met alles maar niettemin het milieu en het klimaat schaden. Dat hebben we in de zaak tegen Shell gezien.

Daaruit komt de kritiek op activistische rechters ook voort. Op basis van vage principes zoals de mensenrechten dwingen zij een agressief klimaatbeleid af.

Schoukens: Het alternatief is dat rechters alle klimaatargumenten moeten negeren. Dat zou absurd zijn. Het klopt wel dat recht niet ideologisch neutraal is. Het is een afspiegeling van wat wij als maatschappij belangrijk vinden. Na de Franse Revolutie waren dat lange tijd individuele rechten, zoals het eigendomsrecht. Dat is helemaal verabsoluteerd. Vandaag wordt onze juridische taal aangepast aan de ecologische grenzen waar we op botsen. Die absolute rol van het individu wordt wat gerelativeerd, want het is duidelijk dat we allemaal afhankelijk zijn van een ecosysteem waar we zorg voor moeten dragen.

Enkele rechters behoren in deze ideologische strijd echt wel tot de voorhoede.

Schoukens: Rechters zijn soms frontrunners, hoewel ze vaak uitspraken doen waarmee ze helemaal geen grens trekken. Alleen halen die zaken de media doorgaans niet. Het grote verschil met vroeger is dat er veel meer processen worden aangespannen rond deze thema’s. Tien jaar geleden werd rechters niets gevraagd over de schadelijkheid van stikstof, en werd de Europese natuurrichtlijn enkel ingezet voor projecten waarbij daadwerkelijk natuur vernietigd werd, zoals bij het aanleggen van een weg. Vandaag krijgen rechters veel meer zaken voor zich over grote milieu- en klimaatdossiers. Dat lijkt mij alleen maar terecht.