Knack onderzoekt: de behekste software van Joke Schauvliege

Op verzoek van Europa moet Vlaanderen tegen 2020 inspanningen leveren om waardevolle natuur te beschermen. Om de plekken te selecteren, is een softwaremodel gemaakt dat zoekzones voor natuuruitbreiding moet vastleggen. Maar het model zit vol fouten, zeggen experts.

De zo al schaarse natuur in Vlaanderen stevent af op een ramp. Ze heet het ‘zoekzonemodel’. Dat is een softwareprogramma gemaakt door de Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (VITO) met de hulp van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (INBO). De besteller en gebruiker is het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB), dat onder de auspiciën valt van Vlaams minister van Omgeving, Natuur en Landbouw Joke Schauvliege (CD&V).

De minister heeft geen goede ervaringen met nieuwe software. Haar eerste digitaal gemaakte ‘boswijzer’ werd de grond ingeboord, omdat hij zo veel fouten bevatte dat het belachelijk werd: villawijken en rotondes met een boom erop werden als bos gelabeld. De boskaart voor het beschermen van zonevreemde bossen (in gebieden die niet als bosgebied zijn aangeduid) was zo mogelijk nog erger. Burgers zagen bouwgrond ‘gedegradeerd’ worden tot bos. Vlaams minister-president Geert Bourgeois (N-VA) verwees de boskaart kordaat naar de prullenmand. De software voor het aanvragen van een omgevingsvergunning (een combinatie van de vroegere milieu- en stedenbouwkundige vergunningen) was zo wankel dat ze moest worden afgevoerd. Het is alsof Schauvlieges software behekst is.

Het ‘zoekzonemodel’ lijkt dezelfde weg op te gaan. Het moet de beste zones aanduiden die voldoen aan de Europese vereisten op het vlak van bescherming van topnatuur. Dat proces werd in 2008 opgestart. In 2010 keurde de Vlaamse Regering de Gewestelijke Instandhoudingsdoelstellingen goed. Die leggen vast hoeveel hectaren van elke zeldzame habitat (natuurtype) er extra moeten worden beschermd, en hoe groot de populaties van bepaalde zeldzame dieren en planten moeten zijn. Het is de bedoeling dat 70 procent van de doelstellingen tegen 2020 klaar zou zijn. Dat wordt dus doorstomen.

Beperkte verspreiding

De basisregel bij de invulling van de doelstellingen is dat zo veel mogelijk extra natuur wordt gerealiseerd in zogenaamde Speciale Beschermingszones: gebieden die nu al ingeschakeld zijn in het Europees natuurnetwerk Natura 2000. Wat daar niet kan worden gevonden, moet elders worden gezocht. Om de zoektocht te vergemakkelijken, besloten Schauvliege en haar administratie dat ze niet zouden steunen op inzichten van mensen met een gedegen ecologische en terreinkennis, zoals dat elders in Europa gebeurt. Ze kozen voor een computerprogramma: het ‘zoekzonemodel’. Dat blijkt in het honderd te lopen, om uiteenlopende redenen.

Om te beginnen leggen experts uit dat de gebruikte software niet gemaakt is om de taak correct en efficiënt uit te kunnen voeren. Ze is gebaseerd op het Ruimtemodel Vlaanderen, dat in de jaren 1990 ontwikkeld werd voor het doorrekenen van toekomstscenario’s, zoals de effecten van een aangroei van de bevolking op het landgebruik in Vlaanderen. Voor de nieuwe taak werden er twee modules aan toegevoegd, maar die werden niet getest en gepubliceerd. Het zoekzonemodel wordt toegelicht in een verslag met ‘beperkte verspreiding’ voor de administratie. Knack vroeg een digitale kopie aan het ANB, maar kreeg een versie uit 2015, niet het ‘eindrapport’ van augustus 2017.

De makers kunnen zo goed als autonoom beslissen wat het model doet. Het deelt Vlaanderen op in hokjes (‘rastercellen’) van 100 bij 100 meter, waarvan een aantal als zoekzone wordt geselecteerd. Maar die hokjes bestaan niet in de realiteit. Werken met zo’n hokjeskaart is goed om grote evoluties of patronen te modelleren, voor een provincie of voor lange tijdreeksen. Het werkt niet voor percelen of kleine gebieden, want daarvoor is de foutenmarge te groot. Zo worden sommige kleine maar zeldzame biotopen op de kaart in aanpalende hokjes gesplitst, waardoor hun oppervlakte (per hokje) te klein is om voor bescherming in aanmerking te komen. Natuuruitbreidingsdoelen komen courant op verkeerde plaatsen terecht. Het voetbalveld van Lokeren bleek een zeldzaam graslandtype te kunnen worden – dat werd manueel gecorrigeerd.

Er is nooit een openbare aanbesteding voor het project gekomen. In een verslag uit 2014 voor onder meer de Inspectie van Financiën werd uitgelegd waarom dat niet nodig was: niemand zou het beter doen dan het VITO. Maar er bestaan softwaremodellen die werken met echte grenzen tussen gebieden, niet met artificiële hokjes, en die sneller opereren: ze zouden minuten nodig hebben voor iets waar het zoekzonemodel weken over doet. Elke nieuwe berekening met het systeem, bijvoorbeeld na de ontdekking van de zoveelste grote fout of reeks van kleinere fouten, neemt weken in beslag. Het is dus tijdrovend én peperduur. Voor het zoekzonemodel wordt 200.000 euro aangerekend, plus bijna 100.000 euro per werkingsjaar met een optie voor bijkomende kosten. En dat voor iets wat niet behoorlijk functioneert.

Het model steunt deels op biologische waarderingskaarten, waarvan er veel uit de jaren 1990 dateren en dus verouderd zijn. Het houdt geen rekening met belangrijke beslissingen van de Vlaamse Regering, die vastlegde dat er voluit moet worden gewerkt aan een betere milieukwaliteit in Europees beschermde natuurgebieden. Dat omhelst maatregelen die, bijvoorbeeld, verdroging en vermesting tegengaan. Zeldzame habitats, dieren en planten kunnen enkel overleven als ze ingebed zijn in voldoende grote gebieden die zo veel mogelijk met elkaar verbonden zijn. Die betrachting veegt het zoekzonemodel onder de mat. Het model kijkt ook uitsluitend naar habitats en niet naar ecologische vereisten van dieren en planten. Soorten en natuurtypes die op Vlaams niveau belangrijk zijn maar geen Europese bescherming genieten (zoals de eikelmuis, de lentevuurspin en bepaalde types moeras), dreigen uit de boot te vallen. Het model houdt evenmin rekening met maatregelen die genomen kunnen worden om een gebied aantrekkelijker te maken voor natuur, zoals het weggraven van de bovenste grondlaag.

Constant gemorrel

Het zoekzonemodel is gemaakt door geografen met een beperkte ervaring in het functioneren van ecosystemen en soorten. Het aanvankelijk als belangrijk gepresenteerde overleg met betrokken partijen zoals Natuurpunt, de Boerenbond en de gemeenten (de ‘stakeholders’) werd snel teruggeschroefd. Dat belet niet dat er constant aan het model gemorreld wordt, niet alleen om de fouten weg te werken, ook – en daar wringt de voornaamste schoen – om andere belangen dan natuur te vrijwaren, in de eerste plaats die van de landbouw. Het gevolg is dat onze natuur, die de voornaamste winnaar van het proces zou moeten zijn, verder wordt gemarginaliseerd. Sluipend, wegens de ondoorzichtigheid van de procedure. Kwatongen beweren dat het de ultieme bedoeling is: het inkrimpen van de oorspronkelijke Speciale Beschermingszones, die nu als te ambitieus worden beschouwd. Zelfs als het zoekzonemodel perfect zou zijn, zouden de zones voor nieuwe natuur klein blijven.

Het Europese Natura 2000-concept werkt echter alleen als er op grote schaal wordt gedacht: via een ecosysteembenadering die rekening houdt met de complexe relaties met de omgeving en de nood aan een betere milieukwaliteit. Bij elke nieuwe versie van het model wordt onze zo al versnipperde natuur in een nog strakker keurslijf gedwongen: de te beschermen stukjes worden steeds kleiner, vlekjes in een landschap met vooral andere functies. De Speciale Beschermingszones zijn vrij groot, maar door de zoekzones worden ze voor een deel vogelvrij (letterlijk en figuurlijk) en gedegradeerd tot ordinair landbouwgebied. Zo wordt natuurbescherming in Vlaanderen een boekhoudkundige operatie: wat kunnen we waar leggen zonder dat er andere ruimtelijke belangen worden geschaad?

Stakeholders zoals de Boerenbond en de gemeenten gaan dikwijls op de rem staan. Zo verzet het gemeentebestuur van Neerpelt (met een CD&V-signatuur) zich tegen een uitbreiding van het Hageven, een prachtig reservaat, waarmee mooie natuurdoelen zouden worden behaald. Die moeten volgens de gemeente binnen het bestaande reservaat gerealiseerd worden. De Boerenbond intervenieert waar nodig bij de betrokken administraties. Dat heeft tot nieuwe versies van het zoekzonemodel geleid, met als opvallend kenmerk: het aantal boerderijen met een rode of oranje kaart (die hun bedrijfsvoering op z’n minst moeten aanpassen om minder schadelijk te zijn voor het milieu) is gedaald van 135 naar 36 voor de rode en 1421 naar 424 voor de oranje bedrijven. Veel landbouwbedrijven worden vrijgespeeld in het zoekzoneproces. De oppervlakte van de zoekzones voor natuur is teruggebracht van 85.444 hectare in 2014 naar 29.808 hectare. Volgens het ANB is dat normaal, want telkens als er een natuuruitbreidingsgebied wordt aangeduid, kan het saldo van de zoekzones verkleind worden. Kritische analisten interpreteren het echter als een beperking van de keuzemogelijkheden voor nieuwe natuur.

Op de steeds langer wordende lijst van ernstige fouten en twijfelachtige manoeuvres staan spectaculaire zaken. De Nietelbroeken in het Limburgse Kortessem, unieke hooi- en graslanden, kregen een bestemming als ’te beschermen bos’. Een opmerking daarover leverde een cryptisch antwoord op, dat vrij vertaald kan worden als: het is niet omdat iets de bestemming ‘bos’ krijgt, dat er ook bos moet komen. Het Turnhouts Vennengebied zag bijna al zijn zoekzones voor nieuw te beschermen natuur verschoven worden naar het tien kilometer verderop gelegen natuurreservaat de Liereman, zonder rekening te houden met waar de beste plekken voor zeldzame habitats en soorten liggen. Het voornaamste verschil tussen beide gebieden: in het eerste wordt nog veel aan landbouw gedaan, waardoor er andere belangen dan natuur te verdedigen zijn. Zo’n demarche gebeurde in veel natuurgebieden. Als het zoekzonemodel in de eerste plaats rekening zou houden met de meest waardevolle natuur, zou het de landbouwbelangen niet mogen laten primeren. Natuurherstel gebeurt het best op de beste plekken voor natuur, niet op de plekken waar het niet interfereert met andere belangen.

A la tête du client

De vrees bestaat dat de resultaten van het model tot rechtsonzekerheid zullen leiden – een euvel dat de doodsteek gaf aan de boskaart. Zeker omdat de laatste versies van de kaarten met zoekzones niet meer worden vrijgegeven. De oudere versies kunnen worden geraadpleegd op de website geopunt.be – notarissen en vastgoedkantoren maken er (wat voorbarig, gezien het constante gemorrel) gebruik van om kopers gerust te stellen dat er geen natuur op een te verkopen grond wordt ingepland. Nochtans staat in het verslag voor de Inspectie van Financiën: ‘Gezien de noodzakelijke rechtszekerheid kunnen we het ons niet veroorloven vastgestelde zoekzones te moeten wijzigen ingevolge fouten in de afbakening.’ Daarom gebeurt dat nu, vóór de vastlegging. Er worden specifieke aanpassingen gemaakt op maat van bepaalde stakeholders. Sommige zoekzones blijken van de ene landbouwer naar de andere te worden verplaatst, misschien op basis van verschillen in de connecties van de boeren.

Op de laatste versies van het zoekzonemodel dook ineens de term ‘maatwerk’ op, als extra component. Er kwam een ingewikkeld antwoord van het ANB op de vraag wat dat inhoudt: ‘We trachten eerst zekerheid te verwerven over waar de topnatuur gerealiseerd kan worden. Eens die er is, kunnen we elders opnieuw bepaalde activiteiten toelaten, vandaar dat de zoekzone kleiner wordt. We proberen dat vooral te doen op plaatsen waar de socio-economische impact het grootst is, als het ware op maat.’ Dus eerst natuur, vervolgens andere belangen zoals landbouw. Analisten vertalen de warrige formulering anders: bepaalde socio-economische belangen vrijstellen, en dan kiezen waar je natuur gaat beschermen. Daarmee lijkt het maatwerk een Vlaamse invulling van wat in het Frans bekendstaat als werken ‘à la tête du client’. Wie had gehoopt op een ambitieus beleid qua natuurbehoud, waarbij de landbouwpraktijk in de voor onze natuur meest waardevolle gebieden wordt omgegooid, komt opnieuw bedrogen uit.

‘De achtergrond van het zoekzonemodel is uitermate complex’, laat het ANB weten. ‘Het is een optimalisatiemodel, wat betekent dat het de beste ruimtelijke oplossing zoekt op basis van parameters en data. Het is dus niet zwart-wit, wel altijd relatief: een afweging tussen verschillende locaties voor het realiseren van de doelen.’ Maar in feite beslist een computer vrij arbitrair, op basis van een softwareprogramma met een enorme foutenmarge, welk wettelijk kader eigendommen zullen krijgen. Daaraan kunnen beperkingen gekoppeld zijn, met financiële consequenties. De ene burger kan financieel nadeel ondervinden omdat zijn eigendom in een zoekzone is terechtgekomen, terwijl zijn buurman eraan zal ontsnappen omdat hij toevallig net buiten het hokje valt.

De bedoeling is dat de natuurbeheerplannen die aan de zoekzones gekoppeld zullen worden vanaf 2018 mondjesmaat worden vrijgegeven. Het valt te verwachten dat de minst gecontesteerde zones eerst worden behandeld. Het valt ook te verwachten dat Vlaanderen er niet in zal slagen om tegen 2020 te voldoen aan de Europese vereisten op het vlak van de bescherming van topnatuur – wat zware boetes kan opleveren. Bovendien valt te vrezen dat er weinig of geen natuur meer beschermd zal worden buiten de zoekzones. Onder meer daarom heeft Natuurpunt, dat zich lang (veel te lang, volgens sommigen) zand in de ogen liet strooien inzake dit ‘overlegmodel’, op 29 juni 2017 een brief aan minister Schauvliege gestuurd met de vraag het zoekzonemodel los te laten als dwingend instrument voor de besluitvorming. Het zoeken naar de beste oplossingen voor het beschermen van extra natuur blijkt te complex voor het model. Er zal altijd nood zijn aan validatie van de bevindingen door bekwame mensen op het terrein. Er kwam geen antwoord op de brief.

Ondanks het groeiende inzicht dat de natuur van groot maatschappelijk belang is, beschouwt het huidige beleid ze als de ‘vijand’. De realiteit wijst uit dat meer aandacht voor natuur essentieel is. De recente vaststellingen dat Vlaanderen schromelijk tekortschiet in het halen van de doelstellingen om de klimaatopwarming terug te dringen, dat het laatste mestactieplan totaal onvoldoende is om de vervuiling van bodem en water tegen te gaan, dat nuttige insectenpopulaties de voorbije kwarteeuw gecrasht zijn onder druk van overmatig pesticidegebruik, bewijzen dat het niet goed gaat met onze leefomgeving.

Desondanks heeft het Agentschap voor Natuur en Bos een nieuw instrument in de steigers gezet, dat tot nog meer uitholling van onze natuur kan leiden: DIAN (voor Doorrekening Impact Allocatie Natuurdoelen). Het is gebaseerd op dezelfde technologie als het zoekzonemodel en moet de impact van natuurherstelprojecten en bosuitbreiding buiten de Europees beschermde gebieden berekenen. Hoe DIAN zal worden ingezet, is koffiedik kijken. In principe zou het positief kunnen zijn voor de natuur. Het model kan nagaan welke landbouwbedrijven problematisch zijn voor natuur en milieu, waarna men ze naar een andere bedrijfsvoering kan begeleiden.

De vrees bestaat echter dat DIAN vooral zal worden ingezet om de impact te berekenen van maatregelen die natuurverenigingen voorstellen voor het beheer van hun gebieden. Het ANB, een gemeente of een boer kan dan op basis van de analyse hoogwaardige natuurdoelen met een significante impact op de waterhuishouding of de bemesting in de omgeving afkeuren en aanvechten. In dit dossier valt de almacht op van het ANB, als rechter én betrokken partij. Want het ANB moet natuurbeheerplannen van verenigingen goedkeuren voor ze gesubsidieerd kunnen worden. Geen wonder dat er veel huiver was om over de natuuronvriendelijke ANB-instrumenten te praten.

UITGELICHT: De Uitkerkse Polder

De Uitkerkse Polder, gelegen tussen Blankenberge en Wenduine, is een Europees topnatuurgebied voor zilte graslanden. Het maakt deel uit van de Speciale Beschermingszone Poldercomplex. Het zoekzonemodel werd op de Uitkerkse Polder losgelaten.

Kaart 1: toont wat is afgebakend als Europees habitatrichtlijn gebied (groen) vanwege zijn unieke natuurstatus. De witte stukken zijn de gebieden die het zoekzonemodel aanduidt als ‘interessant voor extra natuurbescherming’. Het geeft een kaas-met-gaatjesprofiel: er is niet naar grootschaligheid en verbondenheid gezocht.

Kaart 2: geeft gegevens over de ligging van de zilte graslanden uit een biologische waarderingskaart (oranje). Ze zijn soms wel en soms niet in een zoekzone opgenomen. Niemand begrijpt waarom het ene wel en het andere niet in een zoekzone valt.

Kaart 3: toont in groen gearceerd het deel dat nu al erkend is als natuurreservaat. De witte zoekzones sluiten daar soms wel bij aan en soms niet. Dat arbitraire karakter leidt tot een verdere versnippering van de natuur. De rest van wat groen is, dreigt uit de boot te vallen.

De kaarten komen waarschijnlijk uit een eerste berekening van het zoekzonemodel in 2014. Omdat er in de Uitkerkse Polder nog veel aan landbouw wordt gedaan, valt te verwachten dat de witte zones ondertussen een stuk kleiner zijn geworden. De recente kaarten zijn niet publiek raadpleegbaar.